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04. 應(yīng)對不平衡的多極化

（一）“兩極”戰(zhàn)略思維的潛在風(fēng)險

上文對數(shù)據(jù)的研究表明，不同于流行敘事將中國崛起描述為新的兩極競爭發(fā)端，事實是世界正進入一個不平衡的多極格局，這也表明日本、英國、德國、印度、土耳其和法國等次等大國的重要性日益上升。美國無法一手創(chuàng)造多極或者單極格局，但在這種不平衡的多極格局之中，它既可以強調(diào)或強化推動國際體系向多極化發(fā)展的因素，也可以選擇推動具有兩極性質(zhì)的中美競爭。盡管中美之間的實力差距特別是經(jīng)濟實力差距正在縮小，但美國當(dāng)前的戰(zhàn)略既傾向于與中國公開競爭，又抵制世界的多極化。在實踐層面，華盛頓正通過維持一種聯(lián)盟模式來壓制中等強國盟友的能力和影響力：在這一模式下，美國為這些國家提供安全保證，而它們自身大多也無意發(fā)展自己的能力。事實上這種行為表示華盛頓傾向于兩極競爭，而這并不是一個有利于構(gòu)建多極世界的策略。

拜登政府應(yīng)對全球力量平衡變化的方針很明確，也即通過建立反華聯(lián)盟、強調(diào)與歐洲和亞洲盟友進行更密切的軍事和技術(shù)合作來增強美國的影響力，以及試圖建立一個全球民主國家（或者說至少是“志同道合”的國家）集團來反對威權(quán)修正主義。正如2022年《國家安全戰(zhàn)略》（National Security Strategy）寫道：“我們需要大幅提高合作水平。實現(xiàn)這一點的關(guān)鍵，在于認(rèn)識到我們的包容性聯(lián)盟的核心是那些與我們有著最多共同利益的合作伙伴。我們戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是美國與其他民主國家的基于條約構(gòu)建的聯(lián)盟?！鄙鲜鍪侄闻c經(jīng)濟方面遏制中國的手段相結(jié)合，阻止中國進入主要全球市場并限制先進技術(shù)的轉(zhuǎn)讓，同時通過增強“盟友支持”（ally-shoring）將供應(yīng)鏈從中國轉(zhuǎn)移出去。簡而言之，在拜登政府的領(lǐng)導(dǎo)下，美國計劃重演冷戰(zhàn)劇本，并傾向于與中國進行全球范圍的兩極競爭。它試圖遏制中國的崛起，并希望盟友和伙伴的力量能夠彌補美國實力的相對下滑。

這是頗為麻煩的策略：中國不是像蘇聯(lián)一樣經(jīng)濟獨立的國家。除少數(shù)消費品的貿(mào)易外，蘇聯(lián)基本上與全球市場相隔絕。相比之下，今天的中國是全球經(jīng)濟的關(guān)鍵樞紐，并且輻射各個地區(qū)，連接起各個國家。中國的貿(mào)易和投資在世界許多地區(qū)不僅受到歡迎，而且可能對這些地區(qū)不可或缺，其中就包括美國在歐洲和亞洲最親密的一些盟友。更糟的是，“集團戰(zhàn)略”仍然依賴美國的硬實力，以及處于硬實力核心的軍事力量。這實際上削弱了美國的盟友消解中國力量的能力：這種戰(zhàn)略將所有問題都與中國問題聯(lián)系起來，但沒有在同時分清輕重緩急。它可能使美國與其他國家的關(guān)系以中國問題為中心，進而使得政策制定者更難以處理某些更為重要的雙邊或地區(qū)利益。

更進一步而言，美國的這種兩極策略可能引發(fā)的最大問題在于它將迫使世界各國選邊站隊。正如《外交事務(wù)》最近發(fā)表的一篇文章所言：“各國將不可避免地陷入超級大國的競爭中，他們將被要求從二者中擇其一?！北M管這一論點在真正的兩極體系中可能是合理的，但在多極格局中卻不太可能奏效。事實上，當(dāng)前的一個顯著事實是小國并沒有按照拜登政府期望的方式選邊站隊，而且與之相反，它們已經(jīng)表明自己有能力選擇性接觸外部伙伴，并且和多方結(jié)盟。凱利·格里科（Kelly Grieco）和詹妮弗·卡瓦納（Jennifer Kavanagh）將這一現(xiàn)象定義為：“非中立，而是為了同時與多個大國建立友好關(guān)系而做出的積極決定，并與自身在特定問題上的安全和經(jīng)濟利益最為契合的伙伴進行最密切的合作?！逼駷橹?，拜登政府在亞洲組建集團，或者在形式上撮合其歐洲盟友與亞洲伙伴的嘗試，大多只產(chǎn)生了象征性的、而非實際的結(jié)果。

上述這種手法和它內(nèi)在缺點的最鮮明例子就是拜登政府的“民主峰會”：兩屆峰會召集了100多個國家，并嘗試在這些定義不甚嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹懊裰鲊摇敝g建立更緊密的聯(lián)系。一些被排除在峰會之外的國家認(rèn)為受到了美國的輕視，因而弱化了它們與美國的關(guān)系。而由于“民主”本身的定義寬泛到與會者都無法達成一致的地步，因此各國被迫制定共同政策并與缺乏共同利益的國家合作。相應(yīng)地，“民主峰會”收效甚微，大部分成果不過是含糊的行動口號。

拜登政府還尋求建立一個在關(guān)鍵供應(yīng)鏈方面與中國經(jīng)濟“脫鉤”的經(jīng)濟集團，國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）呼吁在與中國的經(jīng)濟關(guān)系上實現(xiàn)“去風(fēng)險和多元化”的呼聲最明確地支持了這一點。拜登政府及其盟友提出了“友岸外包”（ally-shoring）的概念，以此作為減少中國在重大戰(zhàn)略性供應(yīng)鏈中作用的一種方式。然而，這項努力目前的實際成功較為有限。舉例而言，盡管荷蘭已在高端半導(dǎo)體出口方面對中國實行了初步限制，但其外貿(mào)與發(fā)展合作大臣表示“荷蘭不會照搬美國的出口限制措施?！睔W洲的其他政策制定者則明確表示，如果沒有與中國的持續(xù)貿(mào)易，那么歐洲的能源轉(zhuǎn)型就不可能實現(xiàn)。與此同時，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體仍然從與中國的貿(mào)易中獲得巨大利益，這使得巴西等國對美國在經(jīng)濟上遏制中國的努力產(chǎn)生抵制。中國可以為別國提供的經(jīng)濟利益，使美國不可能組建一個擁有統(tǒng)一經(jīng)濟政策的大型國家集團來有效遏制中國。

這種兩極戰(zhàn)略的成本也很高。事實上，它對搭便車行為的鼓勵已經(jīng)遠遠超出了多極體系中必要的程度。以日本為例，多任日本首相都試圖進一步加強日美間的安全協(xié)議，并且大幅增加國防開支：根據(jù)預(yù)計，日本的軍事預(yù)算到2027年將位居世界第三。但日本仍然面臨著嚴(yán)重的國防能力短板。分析人士預(yù)測，“即使日本加大國防投入，美國在印太地區(qū)的防務(wù)負(fù)擔(dān)在未來一段時間內(nèi)仍然很難減輕?！倍S著美國尋求通過擴大伙伴關(guān)系，例如在澳大利亞、英國和美國之間建立三邊安全條約（AUKUS），以對抗中國不斷增長的軍事能力，搭便車問題可能會在亞洲加劇，就像多年來美國在歐洲大陸的不斷升級的安全投入一樣。

鑒于拜登政府試圖在日益多極化的世界中推行兩極戰(zhàn)略，這些問題是幾乎不可避免的結(jié)果——多數(shù)美國的伙伴仍愿意在各個領(lǐng)域與中國合作，并且當(dāng)與接觸中國帶來的機遇大于遵守美國要求帶來的成本時，這些國家愿意抵制美國的壓力。即使在兩極世界中，美國政府希望通過建立一個由經(jīng)濟發(fā)達的民主國家組成的強大聯(lián)盟來對抗中國和俄羅斯也是一場高風(fēng)險的賭博。在國際體系日益多極的現(xiàn)在，這很可能演變成一場失敗的賭博。

（二）積極應(yīng)對多極格局

相比之下，迎接世界的多極化進程，并試圖基于這一現(xiàn)實制定一套戰(zhàn)略能夠為美國帶來明顯的好處。首要的一點在于擁抱多極世界，而不是僅僅關(guān)注與中國的兩極競爭，這將會降低大國間戰(zhàn)爭爆發(fā)的風(fēng)險，盡管其代價可能是低風(fēng)險沖突的增加。然而，由于大國戰(zhàn)爭可能在未來升級為核戰(zhàn)爭，因此它構(gòu)成了關(guān)乎國家生死存亡的威脅。因此，防止大國戰(zhàn)爭應(yīng)該成為美國外交政策最重要的目標(biāo)之一。多極戰(zhàn)略并非一種完全圍繞遏制中國而制定的戰(zhàn)略，但它也將確保美國能夠應(yīng)對未來可能的自身實力下滑或中國實力進一步增強帶來的風(fēng)險。相較于當(dāng)前的政策路線，美國的戰(zhàn)略應(yīng)側(cè)重于如何利用多極格局為自己謀取利益，并承認(rèn)“把所有雞蛋放在一個籃子里”的策略，也即完全由美國的軍事力量來監(jiān)視、管理世界所有主要地區(qū)的方針構(gòu)成了重大風(fēng)險。國際范圍內(nèi)，特別是亞洲和歐洲內(nèi)強力參與者的出現(xiàn)，為美國的實力提供了后盾。這些國家可能并不完全認(rèn)同美國的目標(biāo)，但它們對中國進一步擴張影響力的反對立場，使得后者即使在美國衰弱的情況下也不太可能主導(dǎo)全球事務(wù)。反之亦然，擁抱多極格局有助于美國更好應(yīng)對中國實力衰減的未來。通過保持靈活性、增加合作伙伴，上述的路線可以幫助美國為未來可能出現(xiàn)的一系列挑戰(zhàn)做好準(zhǔn)備。

本篇評估的作者提出了如下三項核心政策，它們將成為一套更加適應(yīng)多極世界的戰(zhàn)略的重要組成部分：

1. 接受并鼓勵分擔(dān)負(fù)擔(dān)

就事實而言，多數(shù)能夠極大改變軍事力量發(fā)展趨勢的因素不太可能受經(jīng)濟或人口等因素影響，而是更多地受國家選擇的驅(qū)動。簡單來說，經(jīng)濟表現(xiàn)方面的巨大差異并不會等價于軍力差異，但歐元區(qū)經(jīng)濟危機后歐洲的狀況為例，經(jīng)濟上的逐漸增長或衰退可能產(chǎn)生更大影響。相較于他們自己的經(jīng)濟規(guī)模，美國盟友的軍事實力仍然嚴(yán)重不足。相應(yīng)地，這些國家國防開支的增加將會比美國進一步擴大軍事覆蓋對改變軍力平衡起到更大作用。舉例而言，如果美國的歐洲盟友在俄烏沖突之后選擇大幅增加軍費開支，特別是像波蘭這樣的東歐國家的軍費開支最終超過其西歐鄰國的話，那么歐洲內(nèi)部的權(quán)力分配可能會發(fā)生變化，歐洲的整體軍事能力水平也會大幅上升。在亞洲，增加軍費開支的趨勢已經(jīng)在日本出現(xiàn)。

如果美國的部分盟友或伙伴愿意的話，它們完全可以發(fā)展更高水平的軍事能力。如今，英國、法國和德國都擁有一定程度的全球部署能力。蒙泰羅（Monteiro）使用“大國”（major powers）一詞指稱那些不具備全球部署能力，但仍然有能力抵抗其他國家，并對外部干涉者或其所在地區(qū)的其他國家造成嚴(yán)重傷害的國家。

在沒有外部干預(yù)的情況下，這些次等大國扮演著傳統(tǒng)大國的角色：只要有機會，它們就在自己的地區(qū)內(nèi)競爭。盡管這些國家在全球?qū)嵙χ兴嫉姆蓊~不斷增加，但他們主要通過經(jīng)濟發(fā)展提升自身地位，同時，他們在軍力上的進展卻相對有限。舉例而言，美國大多數(shù)的亞洲和歐洲盟友都擁有發(fā)展更高軍事實力的經(jīng)濟、人口或技術(shù)基礎(chǔ)，但它們都沒有向軍隊投入大量資源，也沒有維持大規(guī)模的武裝部隊，而這在很大程度上歸因于美國對它們的安全保證。這一事實也意味著這些國家在軍力方面還有巨大的發(fā)展空間，可以將其經(jīng)濟實力轉(zhuǎn)化為硬軍事能力，進而使國際體系更接近真正的多極化。美國的決策者應(yīng)當(dāng)促進盟國加強軍力建設(shè)，從而建立一個即使美國減少軍事投入也不至于危及安全的體系。

2. 促進經(jīng)濟開放

近年來，美國已經(jīng)過于依賴負(fù)面經(jīng)濟手段的運用，特別是使用經(jīng)濟脅迫工具（即制裁、出口管制、關(guān)稅）來實現(xiàn)其外交政策目標(biāo)。這些手段會產(chǎn)生大量連帶傷害，其效果更會逐漸變差，甚至可能削弱美元在未來幾十年內(nèi)世界性儲備貨幣的地位。同時，美國政府對“友岸外包”等理念的強調(diào)將導(dǎo)致全球經(jīng)濟相互聯(lián)系減弱、各地區(qū)更加分散和貧困加劇。這種負(fù)面效應(yīng)與制裁和出口管制造成的損害合到一處，迫使各國降低風(fēng)險并實現(xiàn)嘗試實現(xiàn)經(jīng)濟多元化、減弱美國影響。因此，決策者應(yīng)該制定一套新的經(jīng)濟議程，以促進美國與其他國家之間的經(jīng)濟關(guān)系。盡管這并不是要回到20世紀(jì)90年代和2000年代那種轟轟烈烈的全球化趨勢，但美國進一步開放貿(mào)易既有助于向發(fā)展中國家表達善意，又可以通過經(jīng)濟關(guān)系的多樣性增強全球供應(yīng)鏈的韌性。

自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）是促進經(jīng)濟開放的一項有效工具，它應(yīng)與較低水平的貿(mào)易和投資舉措結(jié)合使用。美國退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定對該國制定有利于自己的貿(mào)易條件造成了重大挫折。TPP 最初的11個參與者（其經(jīng)濟總量占全球經(jīng)濟的15.6%）后來在沒有美國的情況下達成了《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。拜登政府提出的印太經(jīng)濟繁榮框架（IPEF）遠沒有那么雄心勃勃，而且因為美國國內(nèi)的政治動蕩，以及對于降低關(guān)稅、削弱貿(mào)易壁壘等目標(biāo)的懷疑立場而受到制約。盡管如此，依舊有許多印太國家熱衷于 IPEF，并似乎希望該框架能夠?qū)蚋蠓秶鷥?nèi)的貿(mào)易協(xié)定。亞洲國家與中國商定《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的強烈意愿，也凸顯了該地區(qū)對降低貿(mào)易壁壘、實現(xiàn)更加開放的國際經(jīng)濟體系的強烈需求。

在這一領(lǐng)域，美國國內(nèi)政治可能成為一項障礙，因為兩黨不約而同轉(zhuǎn)向經(jīng)濟保護主義可能使強調(diào)針鋒相對、開展對抗的經(jīng)濟孤立主義長期化。作為拜登政府的兩項重大立法勝利，《芯片法案》（Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors, CHIPS）和《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act, IRA）都包括了對特定行業(yè)的保護主義政策，因而引發(fā)了美國盟友的反應(yīng)。其中，韓國出于對美國巨額補貼會動搖其經(jīng)濟基石的擔(dān)憂通過了自己的“芯片法案”，而《通脹削減法案》則導(dǎo)致美國和歐盟就綠色能源供應(yīng)鏈進行了累月的爭論和談判。簡而言之，保護主義已經(jīng)招致美國的親密伙伴的憤懣，并可能助長去全球化勢頭。即使美國的貿(mào)易空間已無法實現(xiàn)實質(zhì)性改善，扭轉(zhuǎn)或停止現(xiàn)行趨勢實際上就可以極大地增強美國與其他國家開展經(jīng)濟交往的能力。

3. 保持靈活的伙伴關(guān)系

在冷戰(zhàn)時期，美國的戰(zhàn)略高度依賴排他性的正式聯(lián)盟來對抗同樣高度體制化和排他的蘇聯(lián)聯(lián)盟體系。如今，這種兩極化的做法已經(jīng)過時了——美國應(yīng)該在不同問題上尋求與不同國家建立靈活的伙伴關(guān)系，進而保留其操作空間以及與不同國家開展合作的能力。以北約為例，盡管冷戰(zhàn)時期的正式聯(lián)盟有諸多好處，也取得了不少勝利，但其官僚化和正規(guī)化性質(zhì)意味著這一聯(lián)盟本身在其本應(yīng)對抗的威脅解體后仍能長期存在。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約已經(jīng)經(jīng)歷了漫長的“重定向”時期，但在反恐到促進人權(quán)的一系列目標(biāo)中，大多數(shù)都并不適配現(xiàn)有的成員范圍和組織架構(gòu)。相比之下，基于不同議題建立的非正式伙伴或聯(lián)盟關(guān)系可以對防范未來的威脅起到更大的作用，因為它們不會在局勢發(fā)生變化時迫使美國沿既定軌道行進，而且還具備更大的靈活性。

事實上，盡管美國可能會維持其現(xiàn)有的聯(lián)盟體系，但決策者同時應(yīng)該更多關(guān)注小型國家集團，或是針對具體問題的聯(lián)盟和區(qū)域組織，其中包括二十國集團、非洲聯(lián)盟或四國集團。盡管這都不是首次提出，但它們在未來的作用可能越發(fā)突出，并且使較小的國家集團能夠處理更加聚焦的一系列問題，而不是像聯(lián)合國系統(tǒng)一樣大包大攬，并增加政策的實際產(chǎn)出。小型聯(lián)盟將是大型聯(lián)盟的有效替代方案，并且能夠更好地以共同利益為中心。七國集團等聯(lián)盟已經(jīng)成功實現(xiàn)了全球最低稅等一系列雄心勃勃的提案，并協(xié)調(diào)實施對俄羅斯的制裁。美國應(yīng)維持其在這些組織中的地位，并盡可能推動它們的發(fā)展，而不是試圖將此類聯(lián)盟轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模更大的集團——小而有效勝過大而笨拙。

美國還應(yīng)避免孤立在某些問題上與美國競爭對手開展合作的國家。舉例而言，華盛頓就如何對印度在俄烏沖突爆發(fā)后繼續(xù)購買俄羅斯石油采取措施進行了激烈辯論，而與此同時印度的立場盡管被一些人描述為“戰(zhàn)略矛盾”，實際上卻是經(jīng)過深思熟慮的選擇。其背后的動因“不是出于對世界秩序可能被撼動的擔(dān)憂，而是基于印度對于疏遠俄羅斯可能造成的國家安全影響進行的精心計算?！比欢A盛頓的看法并非如此：拜登政府花費了大量徒勞的努力，試圖說服印度與美國一道實施對俄制裁，并停止進口俄羅斯原油。決策者們應(yīng)當(dāng)對這種行為保持清醒的認(rèn)識：各國多數(shù)時候都會追求自己的利益，因此美國應(yīng)盡量回避制止這些行動，或者將它們指斥為非自由或違反全球規(guī)范。

簡而言之，在一個更加多極的世界體系中，美國對其伙伴關(guān)系的總體方針應(yīng)該是：先在有望以低成本實現(xiàn)目標(biāo)的特定利益領(lǐng)域達成與別國協(xié)議，然后以這些協(xié)議為基礎(chǔ)，尋求建立更廣泛的聯(lián)盟，從而解決需要更大范圍的妥協(xié)與讓步的棘手問題。這一路線要求美國清楚地認(rèn)識其強制性力量在當(dāng)前全球體系中的局限，并在同時利用這種仍然巨大的能力。

（文章原刊于The Stimson Center，原題為：“Assumption Testing: Multipolarity is more dangerous than bipolarity for the United States”。限于篇幅，文章有刪節(jié)。）