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（五）制度設(shè)計(jì)缺陷

1.非政府影響

儲(chǔ)備銀行或地區(qū)聯(lián)儲(chǔ)銀行是由地方銀行聯(lián)合體擁有的私營(yíng)機(jī)構(gòu)。每家儲(chǔ)備銀行的治理委員會(huì)由六名董事組成，其中三名由成員銀行任命（“A類董事”），三名代表公眾（“B類董事”）。美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)另任命三名董事（“C類董事”），也代表公眾利益。B類和C類董事共同選舉儲(chǔ)備銀行行長(zhǎng)，但需美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)批準(zhǔn)。這種結(jié)構(gòu)使成員銀行和其他非政府行為者對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)擁有過大影響力。  

典型的儲(chǔ)備銀行治理委員會(huì)由地方銀行、企業(yè)和非營(yíng)利組織的高管組成，各自帶有不同的政治議程。在105名董事中，35名（三分之一）是上市公司高管，包括A類董事。由于機(jī)構(gòu)投資者持有約80%的股票市場(chǎng)，它們對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)有顯著影響。三大資產(chǎn)管理公司之一是88%的標(biāo)普500公司的最大股東，而這些投資者普遍支持以“環(huán)境、社會(huì)和治理”（ESG）為名的激進(jìn)社會(huì)改革，間接影響美聯(lián)儲(chǔ)政策。此外，美國最富有的10%人群持有89%的股票，使他們對(duì)貨幣政策擁有過大影響力，而貨幣政策本應(yīng)以全體美國人的利益為目標(biāo)。 

2024年9月美聯(lián)儲(chǔ)委員給出的利率點(diǎn)陣圖，用于預(yù)期管理和引導(dǎo)市場(chǎng)情緒 美聯(lián)儲(chǔ)

2.利益沖突

法律規(guī)定，三分之一的儲(chǔ)備銀行董事來自美聯(lián)儲(chǔ)成員銀行，這本身就是一種固有沖突，甚至可能被視為“監(jiān)管俘虜”?？傮w來看，41%的董事來自金融行業(yè)，包括非銀行公司。在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，受監(jiān)管實(shí)體從未被允許如此直接地控制其監(jiān)管者。這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致明顯的利益沖突，阻礙了美聯(lián)儲(chǔ)的有效運(yùn)作。  

例如，據(jù)報(bào)道，舊金山聯(lián)儲(chǔ)在2022年底因擔(dān)心市場(chǎng)反應(yīng)，未將硅谷銀行（SVB）首席執(zhí)行官從其治理委員會(huì)中移除，結(jié)果幾個(gè)月后SVB倒閉。儲(chǔ)備銀行治理委員會(huì)不應(yīng)由受監(jiān)管實(shí)體組成，而現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了受監(jiān)管實(shí)體監(jiān)督監(jiān)管者的反?，F(xiàn)象。  

3.不合適的監(jiān)管者

部分儲(chǔ)備銀行董事明顯不適合監(jiān)管美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣和財(cái)政職能。例如，明尼阿波利斯和紐約聯(lián)儲(chǔ)的治理委員會(huì)成員包括入AFL-CIO這類當(dāng)?shù)毓?huì)負(fù)責(zé)人，堪薩斯城聯(lián)儲(chǔ)治理委員會(huì)主席也來自同一組織。波士頓聯(lián)儲(chǔ)的一名治理委員會(huì)成員致力于推動(dòng)“公平的社會(huì)變革”，而舊金山聯(lián)儲(chǔ)的治理委員會(huì)成員包括一家可負(fù)擔(dān)住房公司的首席執(zhí)行官，其使命涉及“去殖民化”和“被竊取的土地”等議題。  

美聯(lián)儲(chǔ)還利用其私有-公共雙重所有制結(jié)構(gòu)規(guī)避透明度。敏感的《信息自由法》（FOIA）請(qǐng)求可被轉(zhuǎn)移至儲(chǔ)備銀行，后者聲稱雖遵循FOIA“精神”，但無法律義務(wù)完全遵守，可選擇性保留文件。這種極端化的政治獨(dú)立性使選民無法通過問責(zé)機(jī)制改善儲(chǔ)備銀行的表現(xiàn)。例如，私營(yíng)部門或政府中類似SVB倒閉的風(fēng)險(xiǎn)控制失敗通常會(huì)導(dǎo)致人事變動(dòng)，但一年后，瑪麗·戴利（Mary Daly）仍領(lǐng)導(dǎo)舊金山聯(lián)儲(chǔ)，選民對(duì)此無能為力。  

為恢復(fù)美聯(lián)儲(chǔ)的問責(zé)制并提升其績(jī)效，必須對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)進(jìn)行全面重組。我們主張摒棄現(xiàn)有結(jié)構(gòu)及其虛假的“獨(dú)立性”，轉(zhuǎn)而引入透明性和問責(zé)機(jī)制，同時(shí)防止任何單一政治權(quán)力中心的主導(dǎo)地位。這一改革需要對(duì)治理委員會(huì)和儲(chǔ)備銀行的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使其比當(dāng)前虛假的獨(dú)立性更能抵御日常政治干擾，從而實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的貨幣政策結(jié)果。

我們建議加強(qiáng)對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)官員的民主監(jiān)督和問責(zé)，并通過改革減少其追求黨派政治議程的動(dòng)機(jī)。具體措施包括讓美聯(lián)儲(chǔ)治理委員會(huì)更直接地對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，同時(shí)通過就業(yè)限制和儲(chǔ)備銀行運(yùn)作改革來平衡這種影響。改革后，儲(chǔ)備銀行治理委員會(huì)將由各州州長(zhǎng)而非地方私營(yíng)企業(yè)或美聯(lián)儲(chǔ)治理委員會(huì)任命，從而增強(qiáng)儲(chǔ)備銀行在聯(lián)邦公開市場(chǎng)委員會(huì)（FOMC）中的影響力及其民主合法性。這種“貨幣聯(lián)邦制”在政治合法性與政治獨(dú)立性之間實(shí)現(xiàn)了理想平衡。

（一）人事改革

美聯(lián)儲(chǔ)治理委員會(huì)的任命結(jié)構(gòu)在行政分支中顯得獨(dú)特，成員任期固定為14年，遠(yuǎn)超三屆總統(tǒng)任期。然而，治理委員會(huì)成員很少完成完整任期；接替前任剩余任期的成員可被再次任命為完整任期。事實(shí)上，僅有兩位成員（包括艾倫·格林斯潘）完成過完整任期。

格林斯潘被授予總統(tǒng)自由勛章 資料圖

改革任期限制：由于大多數(shù)治理委員會(huì)成員提前辭職，他們可能策略性地選擇辭職時(shí)間。專門研究美聯(lián)儲(chǔ)的歷史學(xué)家彼得·康提-布朗（Peter Conti-Brown）指出，這種行為類似于最高法院法官為與支持其理念的總統(tǒng)任期吻合而辭職。此外，他們可能為最大化行政分支就業(yè)機(jī)會(huì)而調(diào)整政策決策。長(zhǎng)任期反而助長(zhǎng)了政治行為，違背了其初衷。

國會(huì)應(yīng)修改《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》，將治理委員會(huì)成員和儲(chǔ)備銀行領(lǐng)導(dǎo)人的任期縮短為單一的八年任期，從參議院確認(rèn)時(shí)開始計(jì)算。同時(shí)，治理委員會(huì)成員和儲(chǔ)備銀行領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)接受總統(tǒng)隨時(shí)解雇的約束，以確保其對(duì)民主進(jìn)程負(fù)責(zé)。盡管允許隨時(shí)解雇看似對(duì)央行獨(dú)立性的根本性突破，但美國憲法體系與央行獨(dú)立性本身存在緊張關(guān)系。近期最高法院判例對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的合憲性提出質(zhì)疑，未來可能取消行使行政權(quán)力官員的“有因解雇保護(hù)”。在此之前實(shí)施改革，將是保護(hù)美聯(lián)儲(chǔ)免受政治干擾的最佳方式。

封堵旋轉(zhuǎn)門：為隔離治理委員會(huì)成員與日常政治，應(yīng)禁止其在任期結(jié)束后四年內(nèi)進(jìn)入行政分支任職。切斷美聯(lián)儲(chǔ)與行政分支的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，可減少官員為總統(tǒng)短期政治利益行事的動(dòng)機(jī)，同時(shí)促使總統(tǒng)選擇具有國會(huì)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的候選人——這在FOMC中常被忽視，尤其是在美聯(lián)儲(chǔ)近期失誤與其對(duì)財(cái)政政策角色誤解相關(guān)的情況下。

治理委員會(huì)內(nèi)部招聘政策：治理委員會(huì)的直接政治問責(zé)將明確行政分支授權(quán)，幫助其成員有效管理美聯(lián)儲(chǔ)員工，避免員工涉足核心任務(wù)之外的領(lǐng)域。此外，將美聯(lián)儲(chǔ)員工納入“F類計(jì)劃”提案，可確?？偨y(tǒng)任命的官員忠實(shí)履行憲法職責(zé)，不受不受問責(zé)的專業(yè)員工干擾。同時(shí)，應(yīng)確保美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)的招聘以能力為基礎(chǔ)，而非違憲的種族配額。這可通過立法或總統(tǒng)修訂第11478號(hào)行政命令實(shí)現(xiàn)，該命令名義上禁止文職服務(wù)中的種族歧視，但實(shí)踐中常被用作種族配額的行動(dòng)方案。

（二）將儲(chǔ)備銀行國有化

為平衡總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的影響，我們建議增強(qiáng)區(qū)域儲(chǔ)備銀行的影響力和獨(dú)立性。聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的區(qū)域結(jié)構(gòu)是美國貨幣政策的重要特色，能有效避免集中化系統(tǒng)的短視決策風(fēng)險(xiǎn)。改革應(yīng)保留并強(qiáng)化這一特色，同時(shí)提高儲(chǔ)備銀行治理的透明度和問責(zé)制。將儲(chǔ)備銀行定位為聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的制衡力量，體現(xiàn)了美國聯(lián)邦制的經(jīng)典模式，這一模式已成功運(yùn)作兩個(gè)多世紀(jì)。

儲(chǔ)備銀行應(yīng)正式國有化，明確其為服務(wù)于美國人民的政府機(jī)構(gòu)。為保持其區(qū)域視角并減少華盛頓政治壓力，各州州長(zhǎng)應(yīng)負(fù)責(zé)選拔儲(chǔ)備銀行的治理委員會(huì)成員。為此，可能需調(diào)整聯(lián)邦儲(chǔ)備區(qū)地圖，確保伊利諾伊州和路易斯安那州等不被分割，同時(shí)保證政治代表性，避免系統(tǒng)偏向某一黨派。

儲(chǔ)備銀行治理委員會(huì)將繼續(xù)選擇領(lǐng)導(dǎo)者，其任期和冷卻期與聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)成員一致，均為八年。這一安排將確保儲(chǔ)備銀行結(jié)合全國經(jīng)濟(jì)視角，提升貨幣政策效果，延續(xù)聯(lián)邦制傳統(tǒng)。領(lǐng)導(dǎo)者及治理委員會(huì)成員的任命仍需聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)批準(zhǔn)，以保留其憲法基礎(chǔ)。

盡管儲(chǔ)備銀行領(lǐng)導(dǎo)層與總統(tǒng)任命的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)成員之間可能存在緊張關(guān)系，但現(xiàn)行系統(tǒng)下已存在類似情況。委員會(huì)成員極少持異議，而儲(chǔ)備銀行領(lǐng)導(dǎo)者有時(shí)會(huì)提出異議，反映出兩者間的緊張關(guān)系。我們建議的任期限制和冷卻期將減少委員會(huì)成員因政治目的反對(duì)提名的動(dòng)機(jī)。此外，總統(tǒng)應(yīng)有權(quán)隨時(shí)解除儲(chǔ)備銀行高管職務(wù)，以符合憲法設(shè)計(jì)。

紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（FRBNY）的特殊地位需重新調(diào)整。隨著治理委員會(huì)控制權(quán)轉(zhuǎn)移至全美州長(zhǎng)，紐約州、新澤西州和康涅狄格州的州長(zhǎng)不應(yīng)在系統(tǒng)中擁有過大影響力。紐約聯(lián)儲(chǔ)在公開市場(chǎng)操作中的職能應(yīng)由聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)直接管理。此外，紐約聯(lián)儲(chǔ)領(lǐng)導(dǎo)者不應(yīng)再享有在FOMC中擔(dān)任副主席或緊急情況下繼任的優(yōu)先權(quán)。