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缺乏問(wèn)責(zé)制和職權(quán)擴(kuò)張：美聯(lián)儲(chǔ)有效性已被削弱

獨(dú)立性與民主問(wèn)責(zé)之間存在權(quán)衡。當(dāng)美聯(lián)儲(chǔ)表現(xiàn)良好且遠(yuǎn)離黨派斗爭(zhēng)時(shí)，各方愿意接受這種權(quán)衡。然而，隨著美聯(lián)儲(chǔ)日益政治化，其表現(xiàn)也逐漸惡化。

美聯(lián)儲(chǔ)將其有限的國(guó)會(huì)授權(quán)擴(kuò)展到本質(zhì)屬于財(cái)政政策的領(lǐng)域，并介入敏感的政治、社會(huì)和文化議題。黨派人物被任命到高層職位，而其特權(quán)地位使其缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制。這些發(fā)展削弱了美聯(lián)儲(chǔ)的有效性。

（一）擴(kuò)展到政府性職責(zé)

保羅·沃爾克（Paul Volcker）和艾倫·格林斯潘（Alan Greenspan）的成功管理為美聯(lián)儲(chǔ)贏得了卓越聲譽(yù)，但也使其承擔(dān)了更多具有財(cái)政性質(zhì)和政治性的職責(zé)，從而削弱了其獨(dú)立性。

決定贏家與輸家：在過(guò)去二十年的金融動(dòng)蕩中，美聯(lián)儲(chǔ)利用《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》第13(3)條授權(quán)設(shè)立工具，購(gòu)買(mǎi)幾乎任何債務(wù)工具（如債券、抵押貸款、商業(yè)票據(jù)等），只要發(fā)行方未破產(chǎn)。盡管2010年《多德-弗蘭克法案》要求財(cái)政部長(zhǎng)批準(zhǔn)設(shè)立工具，但美聯(lián)儲(chǔ)仍掌握條款、資格和定價(jià)權(quán)，財(cái)政部長(zhǎng)無(wú)法干預(yù)信貸分配。這種權(quán)力使美聯(lián)儲(chǔ)在決定誰(shuí)能獲得信貸、額度、價(jià)格和抵押條件時(shí)，不可避免地涉及政治決策，卻缺乏問(wèn)責(zé)。

政府債務(wù)與量化寬松：盡管購(gòu)買(mǎi)政府債務(wù)是傳統(tǒng)貨幣政策工具，但美聯(lián)儲(chǔ)在伯南克任內(nèi)將量化寬松擴(kuò)展到長(zhǎng)期抵押貸款支持證券（MBS）。甚至在2022年失業(yè)率極低、房?jī)r(jià)飆升時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)仍在購(gòu)買(mǎi)MBS，顯示出政策失誤。這種信貸分配本質(zhì)上屬于財(cái)政政策，與美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣職能授權(quán)相矛盾。

銀行監(jiān)管：這也涉及政治決策。美聯(lián)儲(chǔ)在執(zhí)行巴塞爾框架時(shí)，需評(píng)估資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，決定銀行資本要求，這涉及對(duì)市政或私人工具的信貸判斷。此外，銀行合并和清算的監(jiān)管決策使其卷入市場(chǎng)集中度和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的爭(zhēng)議。

（二）介入高度政治化的辯論

美聯(lián)儲(chǔ)已深度介入政治領(lǐng)域，在本應(yīng)保持謹(jǐn)慎的場(chǎng)合頻繁發(fā)聲。過(guò)去十年，美聯(lián)儲(chǔ)多次公開(kāi)呼吁增加財(cái)政刺激，因其擔(dān)憂通脹目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。盡管美聯(lián)儲(chǔ)官員常敦促國(guó)會(huì)解決長(zhǎng)期預(yù)算問(wèn)題，但在財(cái)政緊縮實(shí)際出現(xiàn)時(shí)，他們往往持反對(duì)態(tài)度。例如，2012年，時(shí)任主席伯南克呼吁國(guó)會(huì)關(guān)注長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性，但反對(duì)短期支出削減。兩年后，他再次強(qiáng)調(diào)：“盡管長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性至關(guān)重要，但短期過(guò)度緊縮可能適得其反。”類似地，耶倫在任期內(nèi)多次提及長(zhǎng)期財(cái)政問(wèn)題，但明確批評(píng)財(cái)政緊縮拖累了金融危機(jī)后的復(fù)蘇，并反復(fù)主張更多財(cái)政支出將提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在疫情期間，盡管《CARES法案》已撥款2.2萬(wàn)億美元，推動(dòng)二戰(zhàn)以來(lái)最快的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，現(xiàn)任主席鮑威爾仍敦促國(guó)會(huì)采取更激進(jìn)的財(cái)政行動(dòng)，呼吁“利用美國(guó)的巨大財(cái)政力量”提供“直接支持”。2020年10月，在國(guó)會(huì)兩黨圍繞刺激方案激烈爭(zhēng)論之際，鮑威爾再次呼吁大規(guī)模行動(dòng)，警告“支持不足將導(dǎo)致復(fù)蘇乏力”。當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道稱，參議院共和黨對(duì)財(cái)政規(guī)模持謹(jǐn)慎態(tài)度，而民主黨的提案規(guī)模是共和黨的十倍。

美聯(lián)儲(chǔ)支持某一黨派的經(jīng)濟(jì)提案，即使無(wú)意，也等同于干預(yù)選舉政治。鮑威爾在財(cái)政辯論中的參與不僅不合時(shí)宜，而且其建議導(dǎo)致的過(guò)度財(cái)政支出加劇了2020年后的通脹問(wèn)題，進(jìn)一步證明其錯(cuò)誤。

盡管美聯(lián)儲(chǔ)在制定貨幣政策時(shí)需考慮財(cái)政變量，但幾乎沒(méi)有理由公開(kāi)討論財(cái)政問(wèn)題或呼吁國(guó)會(huì)采納其偏好政策。問(wèn)題尤其在于，美聯(lián)儲(chǔ)在財(cái)政事務(wù)上似乎與立法者一樣短視：值得注意的是，鮑威爾在2021年和2022年并未呼吁財(cái)政責(zé)任、削減支出或監(jiān)管改革，而這些措施本可幫助抑制通脹。通過(guò)以單邊方式介入財(cái)政辯論，美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)一步政治化，損害了其獨(dú)立性和公信力。

（三）職權(quán)范圍的擴(kuò)張

近年來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)政治化程度的加深與其日益擴(kuò)大的財(cái)政職能密切相關(guān)。作為主要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管行為不可避免地影響信貸分配，這使其角色更加政治化?！抖嗟?弗蘭克法案》設(shè)立的政治任命監(jiān)督副主席職位，進(jìn)一步凸顯了銀行監(jiān)管的政治屬性。

美聯(lián)儲(chǔ)的政策隨政府更迭而變化，例如副主席邁克爾·巴爾指責(zé)前任黨派的監(jiān)管失誤導(dǎo)致硅谷銀行2023年倒閉。此外，美聯(lián)儲(chǔ)還涉足高度政治化的議題，如氣候變化。效仿英格蘭銀行和歐洲央行，美聯(lián)儲(chǔ)將氣候相關(guān)原則納入銀行監(jiān)管框架，要求銀行調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃、貸款審批和組合監(jiān)控，以應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)。這一舉措遭到治理委員會(huì)成員的批評(píng)，并分散了其對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管職責(zé)的注意力。例如，硅谷銀行倒閉前，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)將氣候變化列為首要任務(wù)，而非利率風(fēng)險(xiǎn)。

美聯(lián)儲(chǔ)還允許種族因素滲入其運(yùn)作。其官網(wǎng)突出顯示儲(chǔ)備銀行董事的種族和性別分類，并發(fā)起系列活動(dòng)討論結(jié)構(gòu)性種族主義。這種職權(quán)擴(kuò)張反映了“央行是唯一解決方案”的有害文化。金融危機(jī)后的財(cái)政緊縮使央行認(rèn)為它們可以單獨(dú)拯救社會(huì)，這種心態(tài)從職權(quán)擴(kuò)張到靈活平均通脹目標(biāo)（FAIT）的采用中均有體現(xiàn)。

美聯(lián)儲(chǔ) 資料圖

FAIT框架旨在通過(guò)允許通脹暫時(shí)超過(guò)目標(biāo)值來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期平均通脹水平，但其未解決通脹持續(xù)超標(biāo)的后果。美聯(lián)儲(chǔ)采用FAIT部分是為了回應(yīng)長(zhǎng)期停滯理論，卻重新解釋了國(guó)會(huì)賦予的價(jià)格穩(wěn)定任務(wù)，有意在“持續(xù)”基礎(chǔ)上超過(guò)2%的通脹目標(biāo)。這一事件表明，美聯(lián)儲(chǔ)任務(wù)模糊性需要民主監(jiān)督，以防止其自行解釋任務(wù)并推行與國(guó)會(huì)意圖相悖的政策。

（四）“人事即政策”

美聯(lián)儲(chǔ)的人事安排存在兩大政治化問(wèn)題。首先，高層人員在黨派政治與技術(shù)官僚角色之間的頻繁切換，使得所謂的“非黨派性”名存實(shí)亡。例如，芝加哥聯(lián)儲(chǔ)新任主席奧斯坦·古爾斯比（Austan Goolsbee）曾是奧巴馬總統(tǒng)的重要顧問(wèn)，并擔(dān)任拜登競(jìng)選團(tuán)隊(duì)的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席，頻繁以“拜登競(jìng)選代言人”的身份出現(xiàn)在媒體中。前美聯(lián)儲(chǔ)副主席萊爾·布雷納德（Lael Brainard）在卸任美聯(lián)儲(chǔ)副主席后僅隔一個(gè)周末便出任國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（NEC）主任——這是聯(lián)邦政府中最具政治色彩的經(jīng)濟(jì)政策職位。

需要明確的是，布雷納德和古爾斯比都是杰出的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，為國(guó)家做出了重要貢獻(xiàn)。然而，認(rèn)為他們能在高度政治化與非政治化角色之間自如切換而不受政治偏見(jiàn)影響，這種觀點(diǎn)要么過(guò)于天真，要么別有用心。

其次，人事安排缺乏基于績(jī)效的問(wèn)責(zé)制或激勵(lì)機(jī)制。自2021年以來(lái)，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)進(jìn)行了六次任命和重新任命，四家儲(chǔ)備銀行也迎來(lái)了新領(lǐng)導(dǎo)人。然而，盡管美聯(lián)儲(chǔ)經(jīng)歷了四十年來(lái)最嚴(yán)重的貨幣政策失誤，這九次任命中沒(méi)有任何一人曾準(zhǔn)確預(yù)測(cè)通脹走向。最近的任命似乎更關(guān)注候選人的不可變特質(zhì)而非資歷，甚至有人對(duì)提名人施加種族測(cè)試。更令人擔(dān)憂的是，盡管美聯(lián)儲(chǔ)在貨幣和監(jiān)管方面犯下了一系列錯(cuò)誤，卻沒(méi)有任何領(lǐng)導(dǎo)人因此辭職或被解雇。2021年，兩位領(lǐng)導(dǎo)人因個(gè)人交易丑聞辭職，這是必要的——但如果我們對(duì)輕微的道德問(wèn)題反應(yīng)激烈，卻對(duì)造成巨大經(jīng)濟(jì)痛苦的糟糕表現(xiàn)無(wú)動(dòng)于衷，這反映了怎樣的優(yōu)先順序？

提拔犯下嚴(yán)重錯(cuò)誤的人，而非招募有正確經(jīng)濟(jì)判斷記錄的人，只會(huì)助長(zhǎng)一種可能繼續(xù)犯錯(cuò)的文化。美國(guó)民眾該如何看待美聯(lián)儲(chǔ)的優(yōu)先事項(xiàng)與能力？