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建設(shè)更好的銀行

在美國缺席的情況下，全球維系多邊合作最具潛力的領(lǐng)域之一，正是國際發(fā)展。當(dāng)美國于1944年在布雷頓森林會議上開始搭建戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)秩序時，其核心支柱包括創(chuàng)建國際貨幣基金組織（IMF）與世界銀行（World Bank），并隨后確立美元作為全球儲備貨幣的地位。從那時起，美國政策便主導(dǎo)了這兩大機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式及其對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對。然而，特朗普政府的第二任期已明顯展現(xiàn)出對眾多國際機(jī)構(gòu)的敵意，一些與總統(tǒng)關(guān)系密切的政策分析人士甚至呼吁大幅削減，甚至徹底終止美國對IMF與世界銀行的支持。

若華盛頓采取如此極端的措施，未必會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序崩潰。相反，這些舉措可能促使其他國家重新思考制度框架，無論是通過改革現(xiàn)有組織還是尋找替代方案。以世界銀行及其貸款機(jī)構(gòu)為例，國際開發(fā)協(xié)會（IDA）為最貧困國家提供資金，而國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）則為中等收入國家提供貸款和開發(fā)政策建議。

IDA的有效性毋庸置疑：它能為各國單獨(dú)行動所需成本的一小部分提供援助。每國家投入1美元，IDA就能籌集并貸款近4美元給那些最需要的國家。該機(jī)構(gòu)能實(shí)現(xiàn)這種乘數(shù)效應(yīng)，是因?yàn)樗脟H資本市場的借貸、IDA以往貸款的還款以及IBRD的利潤轉(zhuǎn)移來強(qiáng)化各國的直接捐款。

然而，如果美國停止對IDA的資助，其他捐助國必須迅速接棒——事實(shí)上，他們自身也有著強(qiáng)烈的戰(zhàn)略動機(jī)。長期以來，美國作為IDA的最大單一捐助國，得以在世界銀行主導(dǎo)結(jié)構(gòu)的支撐下，將IDA的貸款政策調(diào)整為服務(wù)美國利益。但美國對IDA的影響力，早已遠(yuǎn)超其實(shí)際出資額。在2021年12月達(dá)成的最新增資協(xié)議中，美國僅貢獻(xiàn)了14.89%的總資金，僅比日本的14.63%略高。

相比之下，歐洲各國合計貢獻(xiàn)了超過50%。其他重要捐助國還包括中國（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙特阿拉伯（2.98%）。如果美國退出捐助行列，其他捐助國將迎來糾正這一不平衡的機(jī)會，并要求在IDA資金使用上擁有更多的直接話語權(quán)。

當(dāng)然，美國不會輕易接受影響力的流失。即便在大幅削減自身出資的同時，特朗普政府仍有可能試圖加緊對IDA和IBRD的控制。此舉有先例可循：20世紀(jì)80年代，里根政府就曾削減美國對聯(lián)合國、IMF和世界銀行的資助，同時尋求對這些機(jī)構(gòu)更大的控制權(quán)。由于其他國家未能找到有效的應(yīng)對機(jī)制，結(jié)果反而進(jìn)一步強(qiáng)化了美國的影響力。

同樣地，特朗普政府很可能會對這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，甚至普通員工施加巨大壓力，迫使其服從華盛頓的意圖。世界銀行此前就不得不警告部分員工避免經(jīng)由美國過境——這是因?yàn)?，在特朗普政府向哥倫比亞政府施壓、要求其接受運(yùn)送被驅(qū)逐者的美國軍用飛機(jī)的背景下，兩名哥倫比亞籍員工的外交簽證被撤銷，并被美方拒絕入境。

特朗普政府公布美國執(zhí)法人員在得 克薩斯州押送戴著手銬和腳鐐的非法移民上飛機(jī)的照片

盡管如此，只要其他捐助國聯(lián)合行動，他們?nèi)匀粨碛胁蝗莺鲆暤幕I碼。他們不應(yīng)被動接受美國強(qiáng)加的新條件，也不應(yīng)將這些國際機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人孤立無援，更不能簡單地放棄或任由世界銀行凋敝。相反，這些國家必須明確告知特朗普政府：美國若想維持影響力，就必須繼續(xù)貢獻(xiàn)力量，否則將失去影響力。他們擁有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具：根據(jù)世界銀行規(guī)則，如果一個成員國未能履行對銀行的任何義務(wù)——即使是最強(qiáng)大的成員國——其他國家只需簡單多數(shù)票，且代表總投票權(quán)的多數(shù)，即可暫停該成員國的成員資格。至今，這一規(guī)則尚未被使用。

更激進(jìn)的情形是，美國完全退出世界銀行，正如《2025計劃》所呼吁的。歐洲國家、日本及其他國家需立即為這種局面做好準(zhǔn)備。根據(jù)世界銀行的成立章程，若最大出資國決定退出，該組織總部必須遷至“持有最多股份的成員國領(lǐng)土”。這很可能意味著總部將遷至日本，此舉或?yàn)榻M建一個在決策中發(fā)揮更大作用的成員國聯(lián)盟奠定基礎(chǔ)。

例如，在日本的領(lǐng)導(dǎo)下，世界銀行可在其出資國中最大中等收入國家客戶（如巴西或印度）的領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立IBRD的分支機(jī)構(gòu)；也可在歐洲（該機(jī)構(gòu)最大捐助國所在地）或非洲（靠近其主要借款國）設(shè)立IDA的分支機(jī)構(gòu)。同樣，中國可以設(shè)立一個專門用于資助可持續(xù)能源的重大分支機(jī)構(gòu)。與總部設(shè)在北京并已廣泛與世界銀行合作融資的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）形成互補(bǔ)。

簡而言之，美國退出所引發(fā)的世界銀行結(jié)構(gòu)重組，不僅不必是危機(jī)，反而可能成為強(qiáng)化該機(jī)構(gòu)的契機(jī)。只要成員國制定好應(yīng)對方案，便能確保世界銀行繼續(xù)發(fā)揮其職能，并保持其多邊性質(zhì)。這一轉(zhuǎn)型過程亦有可能成為其他國際機(jī)構(gòu)在“后美國主導(dǎo)秩序”中調(diào)整與自我重塑的范式。

搖搖欲墜的IMF？

特朗普政府拒絕多邊主義的另一位“受害者”可能是國際貨幣基金組織（IMF），但其面臨的挑戰(zhàn)與世界銀行不同。數(shù)十年間，美國政策在IMF中占據(jù)主導(dǎo)地位——該組織既是各國儲備資金的匯聚平臺，也是協(xié)調(diào)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的核心機(jī)制。20世紀(jì)末，這一體系的主導(dǎo)地位如此之強(qiáng)，以至于冷戰(zhàn)結(jié)束時，人們幾乎難以想象一個沒有美國參與的國際貨幣和金融秩序。然而，如今的世界已大不相同，而且變化的不僅僅是美國。

目前來看，特朗普政府似乎不太可能退出IMF，畢竟該機(jī)構(gòu)在很大程度上通過其他國家的出資和貢獻(xiàn)保護(hù)了美國利益。僅在2023年，美國就從IMF中報告了4.07億美元的未實(shí)現(xiàn)收益——即其在基金中所持股份升值所帶來的賬面利潤。但I(xiàn)MF對其他國家的重要性，已遠(yuǎn)不如以往。如果特朗普政府在削減美國出資的同時加大對IMF的控制力度，其他成員國完全可以選擇不再受制于美國。相反，他們可以借助并擴(kuò)大一系列新興替代機(jī)制，這些機(jī)制履行著與IMF相似的職能。

首先，許多國家現(xiàn)在擁有大量外匯儲備作為應(yīng)對外部沖擊的保險，并在本國銀行面臨壓力時可提供外幣。截至2018年底，全球外匯儲備總額較30年前增長了十倍；其中三分之二由新興市場和發(fā)展中國家持有。此外，在積累這些儲備的過程中，許多國家對美元的依賴程度正在降低。美元在外匯儲備中的占比已從1999年的約71%降至2024年的57%，各國正轉(zhuǎn)向投資于易于交易的貨幣，如澳大利亞元、加拿大元、人民幣、韓元、新加坡元及北歐貨幣。

如果特朗普政府落實(shí)其顧問團(tuán)隊(duì)的某些政策設(shè)想，這一“去美元化”趨勢可能會迅速加速。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家史蒂芬·米蘭（Stephen Miran）在成為總統(tǒng)高級顧問前撰寫的一份貿(mào)易政策文件，提出應(yīng)強(qiáng)制外國投資者將持有的5年期和10年期美國國債轉(zhuǎn)換為低利率的100年期的低息債券；或前白宮顧問羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）也提議對外國購買美債行為征稅。由此可見，一個對美元依賴程度降低、對IMF依賴程度下降的世界，也將是一個美國單邊主義影響力顯著削弱的世界。

2025年4月17日，IMF表示，世界經(jīng)濟(jì)正面臨顯著挑戰(zhàn)，全球增長預(yù)期將被下調(diào)

應(yīng)對IMF弱化的第二道防線是貨幣互換協(xié)議（Currency Swap Agreements，CSAs）的日益普及。CSAs允許一國在危機(jī)發(fā)生時直接向另一國中央銀行請求流動性支持。截至2024年，中國央行已簽署40項(xiàng)雙邊互換協(xié)議，其中已生效的31項(xiàng)總價值約5860億美元。巴西于2008年與阿根廷簽署價值18億美元的互換協(xié)議，2013年與中方簽署價值300億美元的協(xié)議。印度已與超過25個國家簽署了互換協(xié)議，其中大多數(shù)優(yōu)先考慮與之存在經(jīng)常收支赤字的國家?；Q協(xié)議也經(jīng)常成為國家間簽署更廣泛協(xié)議的前奏。自2009年中國與阿根廷引入互換以來，該協(xié)議促進(jìn)了中國對阿根廷戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

同樣重要的是，近年來出現(xiàn)了多個區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)，在一定程度上復(fù)制IMF的危機(jī)援助職能。例如，拉丁美洲儲備基金（FLAR）自1980年代發(fā)展而來，專為該地區(qū)遭遇國際收支危機(jī)的國家提供金融支持。再如，2000年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)，東盟國家聯(lián)同中國、日本和韓國共同建立了“清邁倡議”（Chiang Mai Initiative）——一項(xiàng)多邊貨幣互換機(jī)制，并不斷強(qiáng)化、制度化。

十年后，在歐元區(qū)危機(jī)期間，歐洲國家建立了自己的區(qū)域安排——即現(xiàn)稱的“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”（ESM）。2014年，金磚國家建立了應(yīng)急儲備安排（Contingent Reserve Arrangement），可在危機(jī)發(fā)生時提供金融支持或預(yù)防性貸款，以避免危機(jī)。2025年，非洲開發(fā)銀行宣布成立非洲金融穩(wěn)定機(jī)制（African Financial Stability Mechanism），為陷入危機(jī)的國家提供優(yōu)惠再融資渠道——即以有利條件提供資本接入。這些機(jī)制大多與IMF存在某種關(guān)聯(lián)，但每個機(jī)制也在獨(dú)立開展實(shí)質(zhì)性的區(qū)域治理職能。