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3月27日，中央政治局會(huì)議提出發(fā)行“特別國(guó)債”，作為今年疫后一攬子宏觀政策措施的具體舉措之一。由于特別國(guó)債不計(jì)入一般公共財(cái)政預(yù)算赤字、由人大常委會(huì)批準(zhǔn)即可發(fā)行，因而較為靈活，是當(dāng)前加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)的一個(gè)有力的政策工具。根據(jù)特別國(guó)債資金使用的三大原則，預(yù)計(jì)此次特別國(guó)債發(fā)行所募集的資金將主要用于四類(lèi)用途。

什么是“特別國(guó)債”？

我國(guó)歷史上曾經(jīng)總共發(fā)行過(guò)兩次特別國(guó)債。第一次是在1998年，財(cái)政部發(fā)行2700億元特別國(guó)債（期限為30年），用于向工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有銀行補(bǔ)充資本金。這次發(fā)行特別國(guó)債的歷史背景是：二十世紀(jì)90年代中后期，受?chē)?guó)有企業(yè)改革及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，加之東南亞金融危機(jī)的外部沖擊，四大國(guó)有銀行的資本充足率較低，不良資產(chǎn)比例高達(dá)20%。當(dāng)時(shí)，發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充銀行資本金，是為了剝離處置不良資產(chǎn)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)商業(yè)銀行現(xiàn)代化改革的需要。從事后來(lái)看，1998年由財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債向銀行注資的操作，對(duì)當(dāng)時(shí)處置不良資產(chǎn)、化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)我國(guó)商業(yè)銀行改革都起到了重要積極作用，可謂“神來(lái)一筆”。

第二次是在2007年，財(cái)政部發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債（期限為10年和15年），用于向中央銀行購(gòu)買(mǎi)外匯，從而注資成立中投公司。這次發(fā)行特別國(guó)債的歷史背景是：由于加入WTO之后連年的“雙順差”，我國(guó)的外匯儲(chǔ)備持續(xù)快速積累。一方面，中央銀行在購(gòu)買(mǎi)外匯的過(guò)程中導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣投放激增，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)容易處于過(guò)熱狀態(tài)；另一方面，大量的外匯儲(chǔ)備也亟待建立新的模式，提高管理和投資的效率。由財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債、向央行購(gòu)買(mǎi)外匯、成立專(zhuān)門(mén)的主權(quán)財(cái)富基金公司，這一組合操作，既為外匯儲(chǔ)備管理構(gòu)建了新機(jī)制，同時(shí)也部分對(duì)沖了貨幣流動(dòng)性過(guò)度寬裕的壓力，有助于抑制宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。2017年，當(dāng)這筆特別國(guó)債到期之后，國(guó)家又對(duì)其中一部分進(jìn)行了定向續(xù)發(fā)操作。

從購(gòu)債主體來(lái)看，特別國(guó)債主要采取定向發(fā)行模式，認(rèn)購(gòu)方主要是國(guó)有商業(yè)銀行。1998年的特別國(guó)債是向工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有銀行定向發(fā)行的；2007年的特別國(guó)債中雖有少部分（2000億元）向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行，主體部分（1.35萬(wàn)億元）是向中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行定向發(fā)行的。實(shí)際上，在1989-1991年期間，我國(guó)還發(fā)行過(guò)若干次的“特種國(guó)債”，但主要目的在于平衡財(cái)政預(yù)算，與后來(lái)的“特別國(guó)債”有根本性差異。

“特別國(guó)債”募集資金如何使用？

今年發(fā)行特別國(guó)債是在新冠疫情沖擊的特殊背景進(jìn)行的。預(yù)計(jì)發(fā)行規(guī)模將在1萬(wàn)億元人民幣左右。發(fā)行方式仍將以定向發(fā)行為主，主要由國(guó)有銀行認(rèn)購(gòu)，少部分面向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行。與此同時(shí)，中央銀行通過(guò)降準(zhǔn)或定向降準(zhǔn)釋放資金，確保市場(chǎng)流動(dòng)性不會(huì)受到特別國(guó)債發(fā)行的沖擊。

那么，此次發(fā)行特別國(guó)債所籌集的資金應(yīng)當(dāng)如何使用呢？

總體而言，特別國(guó)債募集資金的使用應(yīng)兼顧三個(gè)原則：一是特別需要原則，二是股本原則，三是效率原則。

綜合當(dāng)前情況，特別國(guó)債可以?xún)?yōu)先用于如下四個(gè)領(lǐng)域：

一是向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行補(bǔ)充資本金，或作為股本另組建專(zhuān)門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資銀行或基礎(chǔ)設(shè)施投融資基金。這次新冠肺炎疫情暴露出了我國(guó)在醫(yī)療、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域均存在較為明顯的基礎(chǔ)設(shè)施短板。不僅如此，在人口流入城市中小學(xué)學(xué)位、農(nóng)民工住房保障、老舊小區(qū)改造、支線鐵路、通用機(jī)場(chǎng)、醫(yī)療與公共衛(wèi)生設(shè)施、城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)土建設(shè)、城鄉(xiāng)垃圾處理等領(lǐng)域，我國(guó)也均存在短板。此次疫情將開(kāi)啟新一輪“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板工程”，以醫(yī)療和公共衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，但又不局限于該領(lǐng)域，而是以民生為導(dǎo)向的、全面的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。

以往，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源，要么依賴(lài)于一般公共預(yù)算財(cái)政收入或者政府性基金收入（土地財(cái)政），要么依賴(lài)于銀行貸款或發(fā)行城投債等商業(yè)融資。這一方面會(huì)導(dǎo)致政府負(fù)債率較快攀升，另一方面由于基礎(chǔ)設(shè)施投資回收周期長(zhǎng)，因而也容易給商業(yè)金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。

利用特別國(guó)債向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行補(bǔ)充資本金，或作為股本組建專(zhuān)門(mén)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資銀行、基礎(chǔ)設(shè)施投融資基金，進(jìn)而支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板工程。能夠起到“一石三鳥(niǎo)”的作用：一是發(fā)揮杠桿作用，為基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目提供量身定制的金融服務(wù)，匹配更符合其現(xiàn)金流特性和風(fēng)險(xiǎn)特性的融資；二是有助于厘清地方政府債務(wù)的邊界，便于政府債務(wù)管理，從根本上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是能夠降低地方政府及其下屬城投公司的類(lèi)公共融資對(duì)私人企業(yè)一般商業(yè)融資的擠出。

二是補(bǔ)充商業(yè)銀行資本金。新冠肺炎疫情直接沖擊的是企業(yè)和居民，但不久之后必然也會(huì)傳導(dǎo)至商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表。預(yù)計(jì)在未來(lái)一段時(shí)期，銀行不良資產(chǎn)率會(huì)出現(xiàn)上升。與此同時(shí)，在疫后加大逆周期調(diào)控力度的過(guò)程中，銀行業(yè)也將是主力軍。因而，當(dāng)前有必要向銀行諸如資本金，增強(qiáng)其放貸能力和不良資產(chǎn)消化能力。特別國(guó)債用于補(bǔ)充銀行資本金的好處是：能夠發(fā)揮杠桿作用，更大限度地發(fā)揮國(guó)債資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效果。按照8%的資本充足率要求，1單位資本金注入，最大能夠撬動(dòng)另外11.5單位的信貸資金。

三是用于向湖北等受疫情影響較大的地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。這次疫情對(duì)湖北等地的負(fù)面沖擊最大，疫后經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)需要一段時(shí)間，也需要大量的資金投入?？紤]到湖北為全國(guó)的疫情防控做出了較大犧牲、也做出了積極貢獻(xiàn)，產(chǎn)生了“正外部性”；今明兩年，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)湖北的轉(zhuǎn)移支付力度，支持湖北等地的民生保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)。其中部分資金應(yīng)用于對(duì)疫區(qū)的個(gè)人和家庭進(jìn)行現(xiàn)金轉(zhuǎn)支付，或發(fā)放消費(fèi)券。

四是用于支持小微企業(yè)。受疫情和外需疲弱的影響，今年的就業(yè)形勢(shì)壓力很大。穩(wěn)就業(yè)是“六穩(wěn)”之首，也是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策的首要出發(fā)點(diǎn)。小微企業(yè)是創(chuàng)造就業(yè)崗位的主體，也是在疫情期間較為脆弱、受疫情沖擊較大的主體。當(dāng)前尤須對(duì)受疫情影響較重的小微企業(yè)進(jìn)行幫扶，助力其渡過(guò)難關(guān)，最大限度的保留住就業(yè)崗位。具體使用途徑包括貸款貼息、貸款擔(dān)保、失業(yè)救濟(jì)、五險(xiǎn)一金補(bǔ)助、供應(yīng)鏈基金等。

（作者：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院綜合經(jīng)濟(jì)研究部副主任、清華大學(xué)ACCEPT研究員 馮煦明）