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中國(guó)在1992年以來(lái)先后在國(guó)企、金融監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管、能源改革、民生保障、環(huán)境保護(hù)等各領(lǐng)域，達(dá)成了一系列重大的改革成果，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。2009年中國(guó)的“新醫(yī)改”是一個(gè)典型的決策現(xiàn)象，曾經(jīng)先后有20多個(gè)中央部門(mén)、30多個(gè)省市自治區(qū)、十幾家國(guó)內(nèi)外政策智庫(kù)參與這項(xiàng)重大決策。

同世界上任何國(guó)家一樣，不同決策主體之間、利益相關(guān)方之間存在著不同程度的價(jià)值、認(rèn)識(shí)、職能甚至利益方面的差異，政策制定的過(guò)程免不了各種矛盾、沖突，但是在中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，最終都有能力調(diào)和各種觀點(diǎn)和方案，最大程度形成一個(gè)代表人民整體利益和國(guó)家全局要求的政策方案。

在一個(gè)高度分權(quán)的體系中如何能夠有效“合成”呢？類似的研究沒(méi)有看到中國(guó)在頂層設(shè)計(jì)中有一種駕馭政策體系使其“有機(jī)合成”的能力。這種駕馭能力部分源自于必要的權(quán)力集中，這是發(fā)揮“全國(guó)一盤(pán)棋”的重要因素，例如20世紀(jì)90年代的國(guó)有企業(yè)改革、行政體制改革以及2002年以后的社會(huì)保障領(lǐng)域的改革等，是在中國(guó)的中央集權(quán)尤其是中央財(cái)稅汲取能力達(dá)到一定程度后完成的。

然而，我們不能忽略這些重大改革背后更加重要的因素，這就是中國(guó)的制度為政策體系等方面提供了一個(gè)比較包容的交流空間和試錯(cuò)空間。

這里所說(shuō)的包容的交流空間和試錯(cuò)空間，并不僅僅指中國(guó)廣泛存在的政策試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，這是以一種不預(yù)設(shè)結(jié)論和結(jié)果的方式推行政策，通過(guò)地方試點(diǎn)或?qū)嶒?yàn)結(jié)果“自然合成”的形式獲取可行政策方案。這既以較低的成本控制規(guī)避了可能的政策失誤帶來(lái)的整體性風(fēng)險(xiǎn)，也通過(guò)廣泛的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)勘，實(shí)現(xiàn)了政策選項(xiàng)的優(yōu)化。

除了這種方式，中國(guó)政策體系中的包容空間還體現(xiàn)在中國(guó)政治體制內(nèi)部擁有極強(qiáng)的包容性。在黨與國(guó)家機(jī)器之間、中央與地方之間、條與塊之間，是一種既清晰分工又彼此密切合作、還能夠形成一定制約的關(guān)系。在尊重民主的基礎(chǔ)上形成集中，在集中領(lǐng)導(dǎo)下貫徹民主，才能有效實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合。如果權(quán)力過(guò)于分散或過(guò)于集中，都不能實(shí)現(xiàn)良好的有機(jī)合成。

前面提到的一些關(guān)于中國(guó)政治體制的研究，過(guò)度關(guān)注地方和部門(mén)的交鋒，夸大了中國(guó)決策過(guò)程中的權(quán)力斗爭(zhēng)和相互扯皮，卻忽略了不同部門(mén)在交鋒的過(guò)程中，也講清了問(wèn)題，揭示了各方立場(chǎng)，明確了各方權(quán)責(zé)。這其實(shí)有利于形成更大更穩(wěn)固的共識(shí)，由此使得大目標(biāo)得以在交鋒與協(xié)商中逐步推進(jìn)，這就是中國(guó)“大一統(tǒng)”的密碼，也是中國(guó)條塊體制的密碼。

憑借這些優(yōu)勢(shì)，中國(guó)的體制既有“化整為零”的精神，又有“化零為整”的能力。所謂“化整為零”，就是做了決定要相信各個(gè)方面，放手因地制宜去辦。1953年，毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)委員會(huì)在杭州起草《中華人民共和國(guó)憲法》，當(dāng)時(shí)有人作了一首八行押韻詩(shī)，歸納了憲法中規(guī)定的我國(guó)政治制度的功能，這就是著名的“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦”。

中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)（資料圖）

所謂“化零為整”，說(shuō)的是權(quán)力從哪里來(lái)的問(wèn)題，不是憑空產(chǎn)生，更不是源自規(guī)范性原則，而是建立在現(xiàn)實(shí)中分散的權(quán)力基礎(chǔ)之上的，重大決策要尊重各方面意見(jiàn)，尤其需要包容執(zhí)行層的意見(jiàn)。這樣在政策實(shí)施中，才能把零散的力量集中為一個(gè)整體，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力。

“兩個(gè)謬誤”的根本就是責(zé)任體系的扭曲。如果一個(gè)體制只管各顧各的，上層只顧提要求、定標(biāo)準(zhǔn)，而不管中下層是否具備落實(shí)的條件，就會(huì)出問(wèn)題。反過(guò)來(lái)，如果執(zhí)行者被迫夾在上下兩難的尷尬境地中，同樣難免出現(xiàn)一系列謬誤。歷史上著名的“東南互?！笔录亲顦O端的“合成謬誤”的負(fù)面案例，傷害的不僅地方，還有中央權(quán)威。

中國(guó)的國(guó)家體系得以健康發(fā)展，根本上就是要能夠在鞏固中央權(quán)威的前提下，形成一種最廣泛的激勵(lì)機(jī)制，確保各方面真正實(shí)事求是、真正積極落實(shí)責(zé)任。

當(dāng)前階段，避免“兩個(gè)謬誤”首先要明確“摸著石頭過(guò)河”的方法論沒(méi)有過(guò)時(shí)，各種改革要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相統(tǒng)一，要允許試錯(cuò)空間，也要允許各中形式的豐富協(xié)商、協(xié)調(diào)和體制內(nèi)廣泛的協(xié)議。作為決策層，要破除機(jī)械的管理主義思維，破除權(quán)力中心論，構(gòu)建“收放自如、進(jìn)退裕如”的國(guó)家治理體系。

避免“兩個(gè)謬誤”還要注意辯證看待價(jià)值中心論。改革時(shí)代許多事情由部門(mén)和地方來(lái)決定，后者按照實(shí)際情況或先例來(lái)決定政策，實(shí)際上就是堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，使得市場(chǎng)社會(huì)主體對(duì)政策發(fā)展有預(yù)判和預(yù)期。如果盲目將立場(chǎng)和原則懸浮于現(xiàn)實(shí)條件之上，就會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)預(yù)期不穩(wěn)的問(wèn)題，所有人都會(huì)束縛住手腳，做機(jī)械處置，結(jié)果難免釀成兩個(gè)“謬誤”。

最后，從各級(jí)干部的角度來(lái)看，在觀念和行為上也要跟上形勢(shì)。新階段我國(guó)發(fā)展的形勢(shì)和任務(wù)決定了改革需要多要素聯(lián)動(dòng)，“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”，各級(jí)干部要適應(yīng)從“摸著石頭過(guò)河”到“系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)推動(dòng)”改革的重大轉(zhuǎn)變，以更為主動(dòng)的精神，在謀劃政策、設(shè)計(jì)政策和推行政策中，善于左顧右盼、上下銜接、內(nèi)外融通、與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高責(zé)任落實(shí)能力和治理能力。

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