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升級后的制裁

在比爾·克林頓擔(dān)任總統(tǒng)期間，伊朗面臨的壓力不斷加大：

美國前總統(tǒng)克林頓 圖自澎湃影像

1995年3月15日，克林頓簽署第12957號行政命令，禁止美國公司和公民為伊朗石油和天然氣資源的開發(fā)做出貢獻(xiàn)。

1995年5月6日，克林頓簽署第12959號行政命令，禁止向伊朗進(jìn)口“任何源自伊朗的商品或服務(wù)”，以及向伊朗出口和再出口美國商品和技術(shù)。該命令還禁止美國公民和公司投資伊朗或伊朗政府擁有和控制的財(cái)產(chǎn)。

1997年8月19日，克林頓簽署第13059號行政命令，該命令合并整合了里根1987年和克林頓此前關(guān)于制裁伊朗的所有行政命令。

這一階段美國對伊制裁的一個主要特征是，美國國會參與了對伊朗的制裁政策，同時美國試圖通過鼓勵其盟友加入制裁來使這一政策國際化，以在廣度上實(shí)現(xiàn)對伊制裁從“以點(diǎn)到線”的突破。

此后，美國對伊朗的制裁從未停止過。

2010年，美國出臺了《對伊朗全面制裁、問責(zé)和撤資法案》，修訂了2006年更名的《對伊朗制裁法》（這條法案的前身是1996年美國國會通過的《對伊朗和利比亞制裁法》），該法案的目的是“防止伊朗資助恐怖主義及其自身的核、化學(xué)、細(xì)菌和導(dǎo)彈計(jì)劃?！?

《對伊朗全面制裁、問責(zé)和撤資法案》主要針對的是伊朗的能源產(chǎn)業(yè)。美國國會在通過該法案后，宣稱將通過聯(lián)合國機(jī)制和雙邊協(xié)議爭取國際支持，以加大對伊朗的制裁壓力。美國國會還在其聲明中稱，時任美國總統(tǒng)奧巴馬希望說服歐盟、韓國、日本、澳大利亞和以色列加入對伊朗的制裁行列。

不僅如此，《對伊朗全面制裁、問責(zé)和撤資法案》還引入了域外原則，即違反對伊制裁的外國公民和企業(yè)也將受到制裁。它禁止非制裁國（大部分為歐盟、日本的投資）對伊朗能源部門進(jìn)行大規(guī)模投資，禁止非制裁國為伊朗能源產(chǎn)業(yè)提供商品、服務(wù)和技術(shù)，以及向伊朗出口精煉石油產(chǎn)品，禁止向伊朗出口石油、液化天然氣油輪和涉及運(yùn)輸精煉石油產(chǎn)品的服務(wù)，以及涉及這些交易的保險交易。

但這些制裁法案以及前文提到的總統(tǒng)行政命令，幾乎沒有產(chǎn)生什么外交成果。對美國進(jìn)口伊朗石油的禁令只是固定了已經(jīng)出現(xiàn)的市場狀況，因?yàn)槊绹茉缇屯Ｖ沽诉M(jìn)口伊朗石油，而伊朗正在迅速實(shí)現(xiàn)市場多元化。而且實(shí)施域外制裁的嘗試惡化了美國與其盟友的關(guān)系，因此美國傾向于不對外國公司執(zhí)行2010年的法律。換句話說，制裁在很大程度上仍然是單方面的，未能迫使伊朗放棄其政策。

不過，美國的這些舉動也開創(chuàng)了一個重大先例，并為進(jìn)一步向伊朗施壓奠定了基礎(chǔ)。此后，美國認(rèn)識到了制裁不能僅僅依靠自己和盟友，還需要進(jìn)一步提高制裁的廣度。

3F制裁的實(shí)施和聯(lián)合國制裁

所謂的“3F制裁”，是指正面制裁、側(cè)翼制裁和功能性制裁，是一種多面化的制裁舉措。在美國的鼓動下，歐盟于2012年1月做出了禁止進(jìn)口、儲存和運(yùn)輸伊朗石油的決定，美國在時隔多年后，終于拉攏到了最重量級的盟友加入到對伊朗的制裁行列。歐盟的購買量占伊朗石油出口量的25%，因此歐盟的加入對伊朗經(jīng)濟(jì)是一個沉重打擊。

不過，歐盟的行動還不夠重量級，因?yàn)橐晾适偷闹饕M(fèi)國是中國、日本、印度和韓國等國，這些國家一向是無視制裁的“黑騎士”。在油價不斷上漲的情況下，有“黑騎士”的幫助，伊朗的石油出口尚有余力。為了說服這些國家加入制裁行列，美國提出了一個不同尋常的方案：伊朗石油的二十幾個大買家如果大幅減少對伊朗石油的購買，就可以免受制裁并獲得報償。

此外，美國還努力在聯(lián)合國層面推動對伊制裁合法化。2006年7月31日，聯(lián)合國安理會通過了關(guān)于伊朗核計(jì)劃和彈道導(dǎo)彈計(jì)劃的第一項(xiàng)決議（第1696號決議），這項(xiàng)決議要求伊朗“暫停所有與濃縮相關(guān)的活動，包括研究和開發(fā)”。國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）將提供有關(guān)伊朗遵守該決議情況的詳盡信息。

該決議雖然沒有對伊朗實(shí)施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守該決議，將根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章第四十一條采取適當(dāng)措施。

聯(lián)合國安理會其他常任理事國，加上德國和歐盟，都稱贊這項(xiàng)決議是成功的，因?yàn)樗麄円蚕Ｍ訌?qiáng)核不擴(kuò)散機(jī)制。對于美國來說，這項(xiàng)決議的通過是一次外交勝利，打破了美國單打獨(dú)斗的狀態(tài)，允許上述國家積極參與這一進(jìn)程，美國尋求擴(kuò)大對伊制裁的廣度及合法化對伊制裁的夙愿終于得以實(shí)現(xiàn)。

2011—2022年伊朗原油出口數(shù)據(jù)，平均每日原油出口桶數(shù)于2012年和2018年大幅減少

美國的“努力”很快就有了成效。2012年，伊朗石油出口量比上年銳減40%。印度等一些國際買家的采購量削減幅度，甚至超出了觀察家們的預(yù)計(jì)。金融制裁也發(fā)揮了作用，參與石油交易的銀行因可能會被切斷與美國金融體系的聯(lián)系，也紛紛加入了對伊制裁。

換句話說，美國巧妙地利用了其在全球金融體系中的主導(dǎo)地位，達(dá)到了制裁的目的。與此同時，美國在外交方面一邊拉攏“黑騎士”國家，一邊推動沙特阿拉伯、伊拉克、利比亞、尼日利亞等國增加石油產(chǎn)量，以搶占伊朗的市場份額，有效阻止了伊朗通過客戶多元化、折扣以及利用國際金融漏洞來化解制裁的效果，形成了對伊朗的制裁聯(lián)盟。