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【2019年4月8日，國家發(fā)改委公示《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《任務(wù)》）。

全面取消或放寬大城市落戶限制，首提“收縮型城市”，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑，改進(jìn)人口統(tǒng)計(jì)方法，推進(jìn)成渝、邊疆城市群發(fā)展……今年的這份新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)釋出的一大波重磅消息，令外界感到“耳目一新”，但同時(shí)也伴隨了疑惑矛盾。

如何理解放寬落戶與疏解超大特大城市非核心功能？收縮型城市與中小城市發(fā)展是什么關(guān)系？中西部城市、人口流出地區(qū)與沿海大城市、人口流入地如何平衡？城市化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興是否存在矛盾？

觀察者網(wǎng)就《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》與中國城鄉(xiāng)建設(shè)等問題采訪上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)特聘教授陸銘，以下為采訪全文?！?

觀察者網(wǎng)： 《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中第一條便提出要放寬落戶政策，尤其是超大特大城市增加落戶規(guī)模，但過去還提倡控制特大城市人口規(guī)模，兩者關(guān)系該如何理解？

陸銘：我認(rèn)為這次的指導(dǎo)意見反映出社會(huì)各界和決策層逐漸認(rèn)識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律下大城市規(guī)模有一個(gè)不斷擴(kuò)張的過程，而大量流動(dòng)人口去大城市就業(yè)，實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。

如果能讓外來流動(dòng)人口進(jìn)入大城市后獲得穩(wěn)定的就業(yè)和居住，逐漸轉(zhuǎn)化為本地市民、擁有當(dāng)?shù)貞艏?，這是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的，也能夠促進(jìn)城市發(fā)展，并且對于提高流動(dòng)人口自身的各方面福利是有好處的，它是一個(gè)多贏方向，所以我覺得這個(gè)反映出決策層的一些變化。

但與此同時(shí)，短期內(nèi)還面臨著一個(gè)矛盾，就是長期以來由于大城市里的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足，如果立即將大城市內(nèi)的大量外來人口變?yōu)楸镜厝丝?，可能?huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題。所以從這個(gè)意義上，我可以理解在大的調(diào)子上依舊沒有完全放棄之前所講的嚴(yán)格控制超大城市人口，但已經(jīng)是很大的進(jìn)步了。

另外，我覺得社會(huì)各界有一個(gè)根深蒂固的誤解，就是仍然把目前城市中出現(xiàn)的很多問題，比如高房價(jià)、交通擁堵、環(huán)境污染等，簡單地和人口總量掛鉤，還有一種則認(rèn)為城市的承載力是有限的。其實(shí)這些觀點(diǎn)都經(jīng)不起仔細(xì)推敲，城市病跟人口的多少?zèng)]有特別強(qiáng)的關(guān)系，城市的承載力也可以通過管理和技術(shù)的改變對供給方進(jìn)行改善。如果這些思想認(rèn)識(shí)不徹底糾正，那就仍存在動(dòng)用行政管制力量來控制人口的意識(shí)。

觀察者網(wǎng)：《任務(wù)》中的一些具體措施，比如允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，會(huì)帶來哪些重要影響？特別是此前全國很多城市出臺(tái)限購政策，放寬落戶是否會(huì)再次刺激樓市？

陸銘：如果讓租住住房的外來人口也能在落戶方面不受歧視，對外來人口、特別是在買房上受到制約的人——目前政策仍有一些針對外地人買房的制約——以及對收入不是很高的群體而言，能夠獲得市民的身份和平等的公共服務(wù)待遇具有重大意義。

至于對樓市的影響，由于這個(gè)提問是放在整個(gè)住房政策里面的，所以可以這么解釋：允許租房的人落戶，本身就是在取消買房和租房的差別，而且這一人群通常收入水平不會(huì)太高，僅就此而言，對樓市沒有太大的直接影響。但是，如果這個(gè)政策改變了大家對未來居住地的選擇，比如說人們覺得以后有希望在一些大城市、超大城市落戶，人口會(huì)進(jìn)一步往這邊來，那么從這個(gè)角度來講，對拉升樓市是有作用的。

但房價(jià)永遠(yuǎn)是需求和供給兩方面作用的影響，上面講的只是需求方的影響，如果在供給方增加供應(yīng)的話，也可以在趨勢上穩(wěn)住房價(jià)。

觀察者網(wǎng)：《任務(wù)》中提出吸引各類城市人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，國家近年來也一直鼓勵(lì)，那么一方面放寬落戶，另一方面鼓勵(lì)人才深入農(nóng)村基層，這兩者是否矛盾？特別是一方面畢業(yè)生、中青年就業(yè)人員落戶難（尤其京滬），另一方面部分農(nóng)民或農(nóng)民工的進(jìn)城落戶意愿不高，您如何看待？

陸銘：可以這樣來理解上述兩個(gè)政策導(dǎo)向。第一，建立在個(gè)人選擇的意愿基礎(chǔ)上；第二，應(yīng)該把人口流動(dòng)方向跟地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢結(jié)合在一起。如果有了這兩個(gè)前提，那么針對那些選擇到城市就業(yè)居住的人口，應(yīng)在制度上加快他們在城市落戶、安居樂業(yè)的政策改革。但一部分人覺得回到老家是他的選擇，而且回到老家做的事情符合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢，那么政府提供一些必要的扶持，比如資金、技術(shù)、制度，我覺得也是對的。

除此之外，以下兩種現(xiàn)象都是有問題的。第一是在進(jìn)城方面，現(xiàn)實(shí)中仍然存在著一些“被進(jìn)城”情況，比如地方政府把農(nóng)民集中居住，讓他們市民化，但其實(shí)農(nóng)民本身并沒有擺脫農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，這就不是一個(gè)好事。第二，要是鼓勵(lì)一部分人回到農(nóng)村，但從事的產(chǎn)業(yè)并沒有長期可持續(xù)性，也跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢不吻合，那么這是不可持續(xù)的，不是好事。所以，本質(zhì)問題不是進(jìn)城還是回老家，而是說是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢相吻合，同時(shí)基于個(gè)人的自愿選擇。

觀察者網(wǎng)： 《任務(wù)》中提到“改進(jìn)城市人口統(tǒng)計(jì)”，過去城市人口統(tǒng)計(jì)特征大致如何？現(xiàn)在提出將逐年統(tǒng)計(jì)發(fā)布各城市行政區(qū)常住人口、戶籍人口等，會(huì)帶來什么影響？背后可能會(huì)有什么考慮？

陸銘：我們國家城市人口統(tǒng)計(jì)，一直有常住人口和戶籍人口的區(qū)別。在對外公開數(shù)據(jù)時(shí)，很多城市往往公開的是戶籍人口，而不是常住人口。這里面就存在一些問題，對于人口流入地來講，人口規(guī)模是低估的，而對于人口流出地來講，可能戶籍人口數(shù)據(jù)就高估了。

但是，這就會(huì)影響國家在城市層面的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的配套。從傳統(tǒng)習(xí)慣來講，很多地方還是按照戶籍人口來考慮整體公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供，如此一來，現(xiàn)實(shí)生活中就會(huì)出現(xiàn)很多矛盾。甚至在一些人口已經(jīng)實(shí)際減少的地區(qū)，公共服務(wù)的投資也并沒有縮減。不僅如此，還可能在政府錯(cuò)誤的政績觀之下追求城市擴(kuò)張，結(jié)果導(dǎo)致很多無效投資。

所以，未來按常住人口統(tǒng)計(jì)，逐漸形成慣例，并將常住人口中的非戶籍人口和本地戶籍人口之間的公共服務(wù)、社會(huì)保障等待遇差別逐漸消除掉，是中國接下來發(fā)展的大勢所趨。

中西部省份在全國土地供應(yīng)中所占的份額

觀察者網(wǎng)：《任務(wù)》提到深化“人地錢掛鉤”配套措施，包括中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)考慮落戶較多地區(qū)以及建設(shè)用地規(guī)模增加或轉(zhuǎn)移等，這個(gè)政策其實(shí)在2016年政府報(bào)告中已經(jīng)提出，您對這一政策的落實(shí)和趨勢影響有何解讀？您過去在著作中也一直關(guān)注沿海特大城市與中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移和建設(shè)用地指標(biāo)，特別是“在集聚中走向平衡”這一概念，能否簡單結(jié)合談?wù)劇?/strong>