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四、國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的兩種方式

國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源，除了提供基本公共服務(wù)以外，還有大量資源用于進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，典型者如廣東、安徽、浙江、江蘇等地動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)千萬元甚至上億元打造的“和美鄉(xiāng)村”。比如，在廣東省的“和美鄉(xiāng)村”建設(shè)規(guī)定中，一個(gè)村莊投入8000萬元；在安徽省的“和美鄉(xiāng)村”建設(shè)規(guī)定中，省財(cái)政投入2000萬元，地方再投入2000萬元。

之所以會(huì)將如此巨額的資源投入到村莊一級，地方政府顯然是希望通過投入國家資源來帶動(dòng)村莊內(nèi)生活力，從而形成鄉(xiāng)村振興的示范，帶動(dòng)其他村莊也因此而振興起來。這里面實(shí)際上存在兩個(gè)不可能：

第一，巨額國家資源投入到村莊，幾乎不可能因此對村莊產(chǎn)生出動(dòng)員力，道理很簡單，既然有了國家免費(fèi)資源，村民為什么還要自己投入資源呢?

同時(shí)，因?yàn)槌鞘杏兄姸嗟木蜆I(yè)獲利機(jī)會(huì)，村莊大多數(shù)農(nóng)民都已進(jìn)城甚至已在城市買房，花費(fèi)巨額國家資源建設(shè)村莊，其目的是什么?要為農(nóng)民創(chuàng)造在農(nóng)村的獲利機(jī)會(huì)，比如通過“和美鄉(xiāng)村”建設(shè)來發(fā)展旅游嗎?問題是城市不是有現(xiàn)成的獲利機(jī)會(huì)嗎?而且村莊建設(shè)是要獲利的，這難道不是村民和村莊自己的事情嗎?國家為什么要投入巨額財(cái)政資金來包辦?要為農(nóng)民提供良好的生活環(huán)境?難道那些超出必需品的美好生活不是應(yīng)當(dāng)靠個(gè)人勞動(dòng)去創(chuàng)造嗎?

第二，既然“和美鄉(xiāng)村”是靠投入巨額財(cái)政資金打造的，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并沒有實(shí)質(zhì)性參與創(chuàng)建，這樣的“和美鄉(xiāng)村”就不可能起到示范效果，也就不可能推廣，其他村莊建設(shè)“和美鄉(xiāng)村”也就只可能靠巨額財(cái)政投入。

國家財(cái)政投入為農(nóng)民提供基本生產(chǎn)、生活秩序的保障，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是沒有問題的，但如果要提供超出基本公共服務(wù)的高質(zhì)量生活，這當(dāng)然不應(yīng)當(dāng)是國家的責(zé)任，國家也不可能擔(dān)負(fù)起這個(gè)責(zé)任。

依據(jù)國家向村莊轉(zhuǎn)移資源數(shù)量多少和村莊內(nèi)部動(dòng)員高低，可以得到四種類型的組合（參見下表）。

A類是資源轉(zhuǎn)移量大，村莊動(dòng)員程度高的村莊，這樣的村莊十分罕見。原因之一是既然有國家資源，村莊再動(dòng)員村民出資出勞就沒有意義了；二是在村莊邊界開放，村莊空心化、老齡化背景下要實(shí)現(xiàn)高度的村莊動(dòng)員很困難。

B類是國家轉(zhuǎn)移資源少，村莊動(dòng)員程度高的村莊，這種類型更加不可能。

C類為雙低型，這種類型普遍存在。

D類為國家資源投入多而村莊動(dòng)員不足，這種類型也普遍存在。

在村莊動(dòng)員力普遍不可能高，且村莊公共品建設(shè)的主要目標(biāo)只是要維持農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活秩序，重點(diǎn)是解決小農(nóng)生產(chǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老問題的情況下，國家可以通過向村莊轉(zhuǎn)移適度資源和進(jìn)行適度動(dòng)員來達(dá)到適度的村級治理目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)不是要將農(nóng)村建設(shè)得比城市擁有更多的就業(yè)收入機(jī)會(huì)，也不是要將農(nóng)村建設(shè)得比城市更加宜居，而是可以為缺少進(jìn)城能力的農(nóng)村弱勢群體提供在農(nóng)村相對體面的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活秩序。

國家向村莊投入適度資源，村莊進(jìn)行適度動(dòng)員，從而達(dá)到適度的治理目標(biāo)，“三個(gè)適度”形成均衡，可以適合每個(gè)村莊的情況，這是當(dāng)前中西部村級治理的一個(gè)基本條件。當(dāng)前村級治理中出現(xiàn)的問題恰恰表現(xiàn)在“三個(gè)適度”的過度或不足：

從資源上講，有些村莊投入太多資源，甚至一個(gè)村莊投入超億元的也屢見不鮮，而很多村莊卻幾乎沒有國家轉(zhuǎn)移進(jìn)來、可以由村莊決定用途和用法的“活錢”。如果將投入到所謂示范村的資源拿出一部分，就幾乎可以為每個(gè)行政村每年提供幾十萬元用于激活村莊內(nèi)生活力的“活錢”。

從適度動(dòng)員上講，在當(dāng)前村莊邊界開放、農(nóng)民主要就業(yè)和收入來自城市的情況下，高度的村莊動(dòng)員是不可能的。如果有適度的國家資源投入，而村莊治理目標(biāo)又有限，就可能憑借有限的國家資源將村莊中的部分人財(cái)物力資源動(dòng)員起來，達(dá)到保持農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活秩序（或許可以再高一點(diǎn)）的目標(biāo)。

向村莊投入適度資源，對村莊進(jìn)行適度動(dòng)員，達(dá)到適度目標(biāo)，應(yīng)是當(dāng)前村級治理制度設(shè)計(jì)的基本前提。

五、討論

中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況復(fù)雜多樣，村級治理的制度安排就需要與農(nóng)村地區(qū)不同的復(fù)雜實(shí)踐結(jié)合起來，以此判斷可行與否。

當(dāng)前，中國農(nóng)村可以劃分為兩種顯著不同的類型，即東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)村和廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村。可以說，這是兩種完全不同的農(nóng)村。

東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的農(nóng)村，其典型者位于珠三角和長三角地區(qū)，早已實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，并帶來大量農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益及大量的就業(yè)崗位，這些就業(yè)崗位不僅為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了不離鄉(xiāng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，而且吸引了大量外來人口。這些地區(qū)雖然仍保留了農(nóng)村建制，但農(nóng)民的生活方式早已市民化，也早就從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)。

可以說，這些地區(qū)的農(nóng)村與城市無異，城鄉(xiāng)早就已經(jīng)一體化，形成了當(dāng)前東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶。其表現(xiàn)比如：當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，很少再有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種地，土地流轉(zhuǎn)給外來農(nóng)戶耕種，就地工業(yè)化帶來土地非農(nóng)使用增值收益，從而增加了村集體經(jīng)濟(jì)收入，工業(yè)化帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)吸引了大量外來人口流入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)、生活方式與市民無異。但二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和外來人口的流入增加了村級治理的復(fù)雜性，村集體經(jīng)濟(jì)為規(guī)范專業(yè)的村級治理提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

相對來講，在當(dāng)前城市化背景下，廣大的中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，隨著1990年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)停，農(nóng)民開啟了快速進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的進(jìn)程。本文重點(diǎn)討論的是中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的村級治理。

如果可以向中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的村莊投入適度國家資源（比如每年50萬元），對村莊進(jìn)行適度動(dòng)員，只需要達(dá)到適度的治理目標(biāo)，則當(dāng)前村級治理中的很多問題就需要作進(jìn)一步的討論。

（一）行政化與自治

當(dāng)前，全國村級治理普遍出現(xiàn)了行政化的趨勢，典型表現(xiàn)如村干部脫產(chǎn)化、村干部報(bào)酬工資化、村級治理正規(guī)化，越來越多的地方要求村干部必須坐班，稱之為“坐堂服務(wù)”。對村干部的選聘也越來越有嚴(yán)格要求，其中學(xué)歷、年齡在一些地方成為硬性要求，且規(guī)定村干部到了一定年齡比如56歲就不得連任；一屆五年，若超過55歲再當(dāng)村干部，五年后就超過60歲，就要退休了。更重要的是，當(dāng)前全國村干部的主要工作變成了完成上級安排的行政任務(wù)，卻越來越缺少回應(yīng)本村村民需求及訴求的能力與意愿。當(dāng)前全國農(nóng)村普遍存在的形式主義即其中的表現(xiàn)。

按村級治理制度安排，當(dāng)前中國基層政權(quán)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，行政村一級實(shí)行村民自治，由村民通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，達(dá)到自我教育、自我管理和自我服務(wù)的目標(biāo)。村民通過選舉村委會(huì)干部，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展村級治理工作。村兩委干部都是拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部。能上能下，選上了就當(dāng)干部，未當(dāng)選仍是普通群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，基層治理體制為“鄉(xiāng)政村治”。顯然，當(dāng)前村級治理與既有制度安排之間出現(xiàn)了張力，村級治理出現(xiàn)了普遍的行政化現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系越來越變成了上下級關(guān)系。

當(dāng)前，全國農(nóng)村村干部都已經(jīng)普遍脫產(chǎn)化、專職化和工業(yè)化了，村干部正向著公務(wù)員看齊，無論是上級部門還是村干部自己的期待，都希望通過工資化而成為脫產(chǎn)干部，最終目標(biāo)是成為國家公務(wù)員或享受與公務(wù)員同等待遇。

但這顯然不可能，一是村干部的公務(wù)員化，按每個(gè)村三個(gè)公務(wù)員計(jì)算，全國60萬個(gè)行政村，就要增加180多萬個(gè)公務(wù)員。如按每個(gè)公務(wù)員每年花費(fèi)20萬元計(jì)算，國家財(cái)政每年的支出就要達(dá)到3600億元，國家財(cái)政根本就不可能承擔(dān)。二是村莊事務(wù)是直接與農(nóng)民群眾打交道的，離開了基層自治，離開了村莊動(dòng)員，由國家來包辦應(yīng)由農(nóng)民群眾自己辦的事情，肯定是辦不好的。

（二）重治理與輕治理

當(dāng)前，村級治理的主流思路仍然是高度動(dòng)員村民群眾的重治理思路，試圖通過找到一個(gè)救世主般的雙強(qiáng)村支書來帶領(lǐng)村民群眾致富奔小康，這實(shí)際上既無可能，也無必要，因?yàn)榇迕袢罕娫缇驮诔鞘惺袌錾汐@得了遠(yuǎn)比農(nóng)村多得多的致富機(jī)會(huì)。農(nóng)民通過市場成為自己命運(yùn)的主人，他們不需要救世主。

村級治理的主要功能應(yīng)當(dāng)是為那些缺少進(jìn)城機(jī)會(huì)的弱勢農(nóng)民提供基本生產(chǎn)、生活秩序，甚至這些基本生產(chǎn)、生活秩序的絕大多數(shù)都依靠國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的資源實(shí)現(xiàn)，村干部在其中所起的作用有限。因此，當(dāng)前村級治理應(yīng)當(dāng)保持常規(guī)治理，既無須也不可能通過深度動(dòng)員來進(jìn)行村莊重治理。

（三）村級治理與村莊動(dòng)員

當(dāng)前村級治理的關(guān)鍵是應(yīng)對城市化、市場化條件下農(nóng)村老齡化與空心化背景下產(chǎn)生出來的兩個(gè)主要問題：小農(nóng)戶尤其是老人農(nóng)業(yè)的問題，以及如何應(yīng)對高齡老年人的養(yǎng)老問題。這是當(dāng)前村級治理中的兩大主要矛盾，相應(yīng)地也有了兩個(gè)工作抓手：一是村莊留守的“中農(nóng)”；二是村莊中數(shù)量龐大的低齡老年人。村級治理的核心就是要對“中農(nóng)”和低齡老年人進(jìn)行動(dòng)員，以應(yīng)對維護(hù)小農(nóng)生產(chǎn)秩序和照料高齡老年人的問題。

動(dòng)員“中農(nóng)”和低齡老年人，既要靠村干部的工作能力，又要靠制度設(shè)計(jì)，還要靠國家向村莊注入資源。通過向村莊輸入資源，將自上而下的國家資源與農(nóng)民自下而上的需求偏好有效對接起來，以此來形成村級治理中的“分配型動(dòng)員”，是當(dāng)前村級治理的核心，也是中國式農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在邏輯。

（原文刊于《河北學(xué)刊》2025年第4期，第142-150頁。）