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改變?yōu)E用制裁的習(xí)慣

美國陷入了一個(gè)困境。它面臨著越來越多的外交政策挑戰(zhàn)，但解決這些挑戰(zhàn)的手段卻越來越少。與此同時(shí)，它最喜歡的工具制裁，也因?yàn)轭l繁使用而不那么奏效了。至少拜登政府似乎意識(shí)到了這個(gè)問題。財(cái)政部長耶倫在任命前的國會(huì)聽證會(huì)上承諾，將對(duì)美國的制裁政策進(jìn)行審查，以確保這些措施能“有策略地、適當(dāng)?shù)亍睂?shí)施下去。但改變這種根深蒂固的政策在實(shí)踐中意味著什么呢？

最顯而易見的方法也是最難執(zhí)行的：美國需要減少制裁的次數(shù)。即使個(gè)別的制裁行為是有必要的，決策者也應(yīng)該考慮過多制裁所產(chǎn)生的總體影響。這并不意味著永遠(yuǎn)不進(jìn)行制裁；美國的確需要對(duì)嚴(yán)重違反準(zhǔn)則的行為進(jìn)行反擊，比如5月的時(shí)候，白俄羅斯為扣押一名記者而將一架民用客機(jī)迫降。但實(shí)施的制裁越少，那些有正當(dāng)理由的制裁就越有效。

當(dāng)實(shí)施制裁的國家對(duì)制裁所造成的威脅、執(zhí)行過程和解除條件十分明確時(shí)，這時(shí)經(jīng)濟(jì)脅迫的效果會(huì)最好。為了未來能保持施加經(jīng)濟(jì)國策（economic statecraft）的能力，美國必須向其他國家保證，它會(huì)慎重地使用制裁手段。它應(yīng)該在聲明和行動(dòng)上同樣做到，它是在非常嚴(yán)格地界定了標(biāo)準(zhǔn)，而且要求非常明確的情況下實(shí)施制裁的。它應(yīng)該建立標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)程序，以確保多方面的支持那些嚴(yán)格定義的制裁。它還應(yīng)迅速解除制裁，并允許在各方遵守既定要求的情況下恢復(fù)跨境交流。

行政部門可以采取一些具體措施來澄清美國的做法。最明確的方法是財(cái)政部或白宮每五年發(fā)布一次經(jīng)濟(jì)國策戰(zhàn)略。武力的使用是由一系列官方戰(zhàn)略文件指導(dǎo)的，包括國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略。類似的邏輯也適用于管理經(jīng)濟(jì)施壓。尤其是財(cái)政部，如果能清楚地闡明其經(jīng)濟(jì)制裁的方法，將是非常有益的；令人遺憾的是，財(cái)政部2018年發(fā)布的四年“戰(zhàn)略計(jì)劃”在51頁中僅兩次提到“制裁”一詞。

為了發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)國策戰(zhàn)略需要包括明確的準(zhǔn)則，說明何時(shí)實(shí)施制裁是為了遏制（即限制另一國經(jīng)濟(jì)力量）還是為了強(qiáng)制（即促使另一個(gè)國家的行為發(fā)生明確的變化）。旨在遏制的制裁類似于冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)蘇聯(lián)及其盟國的戰(zhàn)略禁運(yùn)。在一個(gè)大國競(jìng)爭(zhēng)的世界里，這種禁運(yùn)的確應(yīng)該成為美國國策的一部分。通過實(shí)行一些經(jīng)濟(jì)上的遏制措施，美國政府可以消除對(duì)手期望獲得妥協(xié)讓步的預(yù)期；相反，這樣可以更明確地削弱對(duì)手的力量。另一方面，強(qiáng)制性的制裁需要列出具體的要求才能達(dá)到目的——向目標(biāo)發(fā)出信號(hào)，表明糾正是有可能的，從而增加強(qiáng)制的效力。

減輕制裁政策所造成的壓力的一個(gè)方法是推動(dòng)可行的替代方案，因此經(jīng)濟(jì)國策戰(zhàn)略也應(yīng)該突出美國政府可以擺出來的各種經(jīng)濟(jì)誘因。政策制定者需要重新利用進(jìn)入美國市場(chǎng)的誘惑力，在世界政治中推動(dòng)更具建設(shè)性的行為。

這包括與必須實(shí)施制裁的美國公司進(jìn)行討論，并制定保障措施，以確保制裁確實(shí)在應(yīng)該結(jié)束的時(shí)候結(jié)束。更明確的解除制裁的程序，還可以增強(qiáng)美國財(cái)政部對(duì)私營部門行為者的信用，即一旦制裁解除，他們?nèi)匀荒馨踩赝郧暗暮献骰锇樽錾?。銀行為“降低”其資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)，傾向于長期凍結(jié)那些已經(jīng)改變行為的對(duì)象的資產(chǎn)，造成制裁的影響超出預(yù)期，解除制裁的程序能減少這種情況出現(xiàn)。

定期的審查能讓所有政策受益。美國政府問責(zé)署的報(bào)告承認(rèn)，制裁沒有受到這種審查。規(guī)定每年進(jìn)行此類審查——以及評(píng)估制裁所產(chǎn)生的人道主義影響——將有助于決策者決定何時(shí)該放棄一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)施壓行動(dòng)。國會(huì)甚至可以隨時(shí)要求政府問責(zé)署對(duì)其通過的每項(xiàng)新措施進(jìn)行此類審查。

國會(huì)還應(yīng)制定另一道標(biāo)準(zhǔn)操作程序：在所有新的制裁立法中加入日落條款。除非國會(huì)投票延長制裁，否則國會(huì)授權(quán)的制裁會(huì)在五年后自動(dòng)終止。一些制裁措施可能需要維持更長時(shí)間，但要求重新投票至少可以提供一個(gè)決策點(diǎn)，從而扭轉(zhuǎn)持續(xù)制裁的棘輪效應(yīng)。它還可以為一些民選官員提供一條走出政策死胡同的體面道路。

最后，如果要使禁令持續(xù)下去，美國需要恢復(fù)維持禁令的多邊結(jié)構(gòu)。在冷戰(zhàn)期間，多邊出口管制協(xié)調(diào)委員會(huì)是維護(hù)對(duì)華沙條約國家戰(zhàn)略禁運(yùn)的組織?，F(xiàn)代的對(duì)等機(jī)制可以在七國集團(tuán)中發(fā)起，然后再擴(kuò)展到其他值得信賴的盟友。建立一個(gè)有常設(shè)委員會(huì)的非正式國際組織還有一個(gè)好處，那就是使歷屆美國政府難以在不與盟友協(xié)商的情況下，因?yàn)辄h派的一時(shí)沖動(dòng)而改變其前任的政策。

找到更好的辦法

制裁不能也不會(huì)很快消失。其他大國，如中國和俄羅斯，正在變成越來越積極的制裁者。過去十年中，中國使用了一系列非正式措施來懲罰日本、挪威、韓國，甚至是美國國家籃球協(xié)會(huì)；俄羅斯制裁了前蘇聯(lián)加盟共和國，以阻止它們加入歐盟在東歐的倡議。有雄心的大國，如沙特阿拉伯，也嘗試了經(jīng)濟(jì)脅迫。將來制裁會(huì)更多而不是更少。

但這并不意味著美國也必須這樣做。即使是現(xiàn)在才開始積極實(shí)行制裁的國家，制裁也只是他們外交政策中的一小部分；它們還簽署貿(mào)易協(xié)定，從事文化外交，給予外援以贏得朋友，并影響其他國家。美國也是如此。華盛頓需要運(yùn)用它已經(jīng)萎縮的政策力量，以免它和其他政府之間出現(xiàn)國策上的差距。

美國的政策制定者太喜歡制裁了，他們對(duì)這一工具的長期成本視而不見。為了與其他大國競(jìng)爭(zhēng)，美國需要提醒世界，它不僅僅是技窮的黔驢（one-trick pony）。

（丹尼爾·德雷茲納是美國塔夫茨大學(xué)國際政治教授，本文發(fā)表于2021年美國《外交事務(wù)》雜志9-10月刊，譯者是常宜。）

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